江蘇省不久前首次達(dá)成排污權(quán)交易的市場化競價(jià)買賣，再次引發(fā)人們對我國實(shí)行排污權(quán)交易的關(guān)注和思考。
我國的排污權(quán)交易試點(diǎn)工作至今已開展近20年，但是這項(xiàng)環(huán)境政策試行多年后仍未成為一項(xiàng)法律制度。排污權(quán)交易制度起源于美國，并帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。據(jù)美國總會計(jì)師事務(wù)所估計(jì)，排污權(quán)交易制度從1990年被用于二氧化硫排放總量控制以來，美國二氧化硫排放量得到明顯控制，促進(jìn)了環(huán)境改善，并節(jié)約了近20億美元治理污染的費(fèi)用。之后，德國、英國、澳大利亞等國家相繼進(jìn)行了排污權(quán)交易實(shí)踐。
然而，自從我國引入排污權(quán)交易的理論、案例，以及歐美國家的管理思路以來，國內(nèi)的一些法律、環(huán)保領(lǐng)域的專家學(xué)者和政府管理部門的官員，提出了很多在我國試行排污權(quán)交易的利弊分析、試點(diǎn)方案、制度設(shè)計(jì)等多方位的研究和探討。但是，仍然沒能使排污權(quán)交易成為我國一項(xiàng)新的環(huán)境管理法律制度。
排污權(quán)交易為何未能在我國落地生根？到底難在何處？筆者認(rèn)為，排污權(quán)交易制度是西方國家在探索環(huán)境問題市場化解決機(jī)制的過程中確立的一項(xiàng)法律制度，帶有很重的實(shí)用主義色彩。這一制度的設(shè)計(jì)為解決日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題提供了另一種思路。排污權(quán)交易在我國能否真正生根、結(jié)果的根源，取決于地方政府有關(guān)部門，尤其是手握行政許可權(quán)和監(jiān)管權(quán)的政府官員對排污權(quán)交易的正確認(rèn)知，從而在試行或者實(shí)施中，認(rèn)清區(qū)域差異，突出利益重圍，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新環(huán)境管理。
首先，應(yīng)該認(rèn)識到排污權(quán)交易制度的市場經(jīng)濟(jì)屬性。行政過度干預(yù)將會干擾這項(xiàng)制度的社會公平性和公正透明。有些政府管理人員極力反對實(shí)行排污權(quán)交易的市場化，而熱衷于協(xié)商轉(zhuǎn)讓排污權(quán)。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，排污權(quán)交易的市場化會使排污權(quán)交易失控。事實(shí)上，這種理由的根源來自于長期以來的官僚利益潛規(guī)則。
確實(shí)，要把一項(xiàng)實(shí)權(quán)在握的許可權(quán)移交給市場，是一種深刻的行政管理改革，而改革必然會有陣痛，但是必須忍受，否則免談大力推進(jìn)排污權(quán)交易。一些人之所以擔(dān)心失控，其實(shí)是一些部門或個別官員擔(dān)心失去對排污企業(yè)的控制權(quán)，抑或還潛藏著排污權(quán)尋租心理。因此，排污權(quán)交易管理中，應(yīng)該重視分級市場的管理，逐步取消初始排污權(quán)行政許可的分配，使排污權(quán)交易實(shí)實(shí)在在地進(jìn)入資源權(quán)益的市場化運(yùn)營。
第二，應(yīng)該唯實(shí)而不唯上，大力推動排污權(quán)交易的市場化管理，藉此以實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理實(shí)行環(huán)境影響評價(jià)法定制度的獨(dú)立性。近年來，社會公眾越來越關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)，關(guān)心環(huán)境質(zhì)量狀況，要求環(huán)保部門公開建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)審批意見的呼聲也越來越多。但是，在有些地方，有的環(huán)保部門和管理人員已經(jīng)習(xí)慣于把排污權(quán)許可的指標(biāo)，違規(guī)甚至違法“撥”給首長項(xiàng)目或者形象工程，而無視這些工程是否通過了環(huán)境影響評價(jià)。而實(shí)行排污權(quán)交易的市場化管理，可以轉(zhuǎn)變一些管理部門唯上級領(lǐng)導(dǎo)是從的不良作風(fēng)，把公眾對建設(shè)項(xiàng)目排污信息的知情權(quán)公開給社會。這樣不僅得民心，而且會增強(qiáng)政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公信力。
第三，應(yīng)該切實(shí)轉(zhuǎn)變環(huán)境管理方式，大膽實(shí)踐、大膽創(chuàng)新，大力推進(jìn)排污權(quán)交易試點(diǎn)。排污權(quán)交易是一項(xiàng)系統(tǒng)而長遠(yuǎn)的工程。實(shí)施排污權(quán)交易，涉及市場主體、權(quán)益確權(quán)、交易區(qū)域、合理定價(jià)、監(jiān)管機(jī)制等問題。當(dāng)前，很多專家學(xué)者呼吁立法機(jī)關(guān)盡快為排污權(quán)交易立法。這是基于在我國早日實(shí)行排污權(quán)交易的急切期盼。然而，在我國需要立法而尚未立法的行政管理內(nèi)容并非只有排污權(quán)交易，很多改革試點(diǎn)都是在尚無法可依的情況下進(jìn)行的，同樣取得了不菲的成效。因此，作為一項(xiàng)政府社會管理的改革，當(dāng)前和今后，排污權(quán)交易試點(diǎn)同樣應(yīng)該大膽、謹(jǐn)慎、勇敢地向前。
目前，一些地方環(huán)境管理部門擔(dān)心實(shí)行排污權(quán)交易后，會出現(xiàn)違法排污帶來的管理難題。對此，實(shí)施排污權(quán)交易后的環(huán)境行政管理，其重點(diǎn)應(yīng)該放在進(jìn)一步提高監(jiān)控手段的高技術(shù)性、可靠性、客觀性和科學(xué)性。同時，隨著社會生態(tài)文明程度和企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任自覺性的提升，必將形成環(huán)境道德的社會規(guī)范，公眾關(guān)注環(huán)境質(zhì)量的社會監(jiān)督義務(wù)也將增強(qiáng)。環(huán)境管理部門此時可以把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到研究探索如何激勵排污企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、積極減排，如何加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督的法治化，如何通過市場調(diào)節(jié)來懲罰違法、違規(guī)排污行為，避免排污權(quán)交易造成區(qū)域排污布局調(diào)整的缺陷，設(shè)計(jì)出符合社會發(fā)展的環(huán)境行政管理模式。
筆者以為，應(yīng)該辯證地看待排污權(quán)交易這一新生事物。特別是在我國不斷深化的市場經(jīng)濟(jì)條件下，要重視環(huán)境容量資源優(yōu)化配置的復(fù)雜性和艱巨性。尤其是在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)區(qū)域，應(yīng)當(dāng)積極避免資本向能耗高、污染重的企業(yè)流轉(zhuǎn)和出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局同構(gòu)性的情況，大膽探索建立排污權(quán)交易市場。
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