江蘇省蘇州市吳江區(qū)和浙江省嘉興市秀洲區(qū)毗鄰，都在太湖東岸，有多條省界河流穿行其間，形成兩地之間上下游關(guān)系。其中清溪河是兩地界河，全長約13公里，上游吳江是紡織大市，印染廢水污染下游嘉興，曾經(jīng)跨界水污染事件頻現(xiàn)。
比如，2001年11月22日凌晨，嘉興北部數(shù)千名村民自籌資金100萬元，動(dòng)用8臺(tái)推土機(jī)和數(shù)萬只麻袋，自沉28條水泥船，在清溪河攔起一條大壩，以此抵制盛澤鎮(zhèn)政府在緊鄰嘉興西雁村興建的一個(gè)絲綢工業(yè)園項(xiàng)目。
在中央、省及相關(guān)部門的介入下，雙方政府逐漸破解矛盾，2017年在全國首創(chuàng)“跨省聯(lián)合河長制”，共同承擔(dān)跨界治水責(zé)任。如今，實(shí)踐運(yùn)行已持續(xù)7年多。
合作機(jī)制建立后，跨界水體環(huán)境質(zhì)量顯著改善，2021年界標(biāo)、王江涇兩個(gè)國考斷面水質(zhì)分別達(dá)到Ⅱ類和Ⅲ類。隨著長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，吳江—秀洲跨界治水機(jī)制成為生態(tài)環(huán)境聯(lián)保共治典范，并推廣到長三角其他地區(qū)。
從上級(jí)協(xié)調(diào)干預(yù)到基層自發(fā)合作
蘇州和嘉興兩地的跨省治水經(jīng)歷了上級(jí)協(xié)調(diào)干預(yù)到基層自發(fā)合作的制度性協(xié)同路徑演進(jìn)。
20世紀(jì)80年代至21世紀(jì)初的跨界水事沖突階段，中央政府和省政府在群眾力量影響下積極介入?yún)f(xié)調(diào)跨界水污染糾紛，成為兩地合作的發(fā)起主體和推動(dòng)主體。上游政府迫于上級(jí)政府壓力和民眾意愿等外部力量，同下游簽訂賠償協(xié)議，但此后并未采取有效的水污染治理行動(dòng)，導(dǎo)致事態(tài)更為嚴(yán)重的“沉船斷河”事件發(fā)生。
在事件發(fā)生3天后，國務(wù)院、水利部及原國家環(huán)?？偩殖雠_(tái)《關(guān)于江蘇蘇州與浙江嘉興邊界水污染糾紛和水事矛盾的協(xié)調(diào)意見》，并且對(duì)蘇州出境水質(zhì)提出了具體任務(wù)要求。此次事件促成兩地建立跨界水污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，并推動(dòng)最末端基層政府也開始自發(fā)地參與到跨界水污染治理中。
2005年7月，吳江盛澤和嘉興王江涇兩鎮(zhèn)聯(lián)合召開了首次聯(lián)席會(huì)議，確立了兩鎮(zhèn)聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合組織、聯(lián)合調(diào)解、聯(lián)合預(yù)警4項(xiàng)制度。自此，在上級(jí)協(xié)調(diào)干預(yù)下，蘇州和嘉興兩地形成了“市、區(qū)、鎮(zhèn)”三級(jí)聯(lián)合防治機(jī)制，主要包括污染聯(lián)合調(diào)查、信息互享通報(bào)、聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。
2017年2月，在中央全面推行河長制后，秀洲區(qū)治水辦公室和吳江區(qū)水利局聯(lián)合召開區(qū)域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控會(huì)議，正式建立聯(lián)合河長制度，在交界水域采取“共聘”或“互聘”形式，聘請(qǐng)相應(yīng)的各級(jí)河長為聯(lián)合河長，共同參與交界水域的河長制工作。
2018年11月，吳江和秀洲兩地共聘58名聯(lián)合河長，實(shí)現(xiàn)省際邊界水域聯(lián)合河長全覆蓋，開啟跨界水體治理新模式。
2023年5月，《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)聯(lián)合河湖長制工作規(guī)范》經(jīng)滬蘇浙兩省一市河長制辦公室、水利部太湖流域管理局、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)實(shí)施，進(jìn)一步明確跨界河道聯(lián)合河長工作要求和履職行為，為推動(dòng)聯(lián)合河長制標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化運(yùn)行提供制度保障。
技術(shù)性協(xié)同與行動(dòng)性協(xié)同
蘇嘉跨省治水通過技術(shù)領(lǐng)域合作實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。具體體現(xiàn)在：其一，秀洲通過與吳江共享技術(shù)設(shè)備、標(biāo)準(zhǔn)成果，一定程度上促進(jìn)了兩地的綠色協(xié)同轉(zhuǎn)型。為協(xié)助上游水葫蘆治理，王江涇鎮(zhèn)不僅增援盛澤鎮(zhèn)打撈船只，還將其自主研發(fā)的全自動(dòng)水葫蘆打撈機(jī)設(shè)備的設(shè)計(jì)圖紙?zhí)峁┙o盛澤，并派出技術(shù)人員指導(dǎo)，極大地提升了盛澤水葫蘆治理能力。
其二，運(yùn)用數(shù)智技術(shù)提升河流治理效率與管理水平。秀洲和吳江依托云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星遙感等技術(shù)，先后建立起數(shù)字化河湖立體監(jiān)管系統(tǒng)平臺(tái)，并配合移動(dòng)端App開發(fā)，實(shí)現(xiàn)集數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測預(yù)警、任務(wù)派發(fā)、進(jìn)度跟蹤、成效評(píng)估于一體的河湖精準(zhǔn)化智能化管理。
在行動(dòng)性協(xié)同方面，蘇嘉跨省治水遵循了交易成本由低到高的行動(dòng)性協(xié)同路徑演進(jìn)。蘇嘉聯(lián)合河長最早出于協(xié)調(diào)跨界水糾紛目的，從探索建立水環(huán)境聯(lián)合監(jiān)測和信息互通機(jī)制開始。之后，行動(dòng)內(nèi)容從“水里”拓展到“岸上”。
2012年起，秀洲區(qū)和吳江區(qū)大力推進(jìn)污水治理工作，推動(dòng)印染等污染產(chǎn)業(yè)清退和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，有了共同治理邊界河道污染的目標(biāo)需求。兩地雖沒有治水工程方面的合作，但開始建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，共同打擊邊界河道涉水違法行為。為此成立聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍共同參與交界區(qū)域執(zhí)法檢查行動(dòng)，針對(duì)重點(diǎn)企業(yè)開展聯(lián)合巡查，共同確定整改措施和處理結(jié)果。
聯(lián)合河長制建立后，兩地在監(jiān)管協(xié)同基礎(chǔ)上，開始推進(jìn)工程協(xié)同行動(dòng)。行動(dòng)起初從河道水葫蘆的聯(lián)合打撈開始。2017年5月，清溪河盛澤段水葫蘆暴發(fā)，王江涇派出3艘大型打撈船只增援盛澤，使得原本半個(gè)月清理的工作量3天就完成。2018年吳江、秀洲正式簽訂聯(lián)合治理清溪河的合作協(xié)議，商定按照各自負(fù)責(zé)的河道長度，共同出資1億元實(shí)施清淤疏浚。2023年盛澤鎮(zhèn)與王江涇鎮(zhèn)簽署交界區(qū)域生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治合作協(xié)議，兩地共同對(duì)小天圩河道開展“幸福河湖”提升整治行動(dòng)，標(biāo)志著跨界治水合作開始由主干河流治理向細(xì)小支流延伸。
當(dāng)前，蘇嘉跨界環(huán)境治理取得了顯著的運(yùn)行效果。一方面，跨界合作成本降低。上下游共擔(dān)跨界河流治理責(zé)任，改變了邊界河流治理責(zé)任不明、上下游相互推諉的局面；并通過機(jī)構(gòu)協(xié)同，減少制度性交易成本。另一方面，跨界水環(huán)境質(zhì)量明顯提升，2017年聯(lián)合河長制建立后，清溪河劣V類水質(zhì)出現(xiàn)頻率為1.4%，大幅下降，Ⅲ類及以上水質(zhì)出現(xiàn)頻率顯著提高至43.2%。
不過，蘇嘉聯(lián)合河長制的本質(zhì)還是基于行政管理體系的跨界主體協(xié)同模式，通過共聘交界河道河長，強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)保責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)兩地行政系統(tǒng)內(nèi)部資源開展聯(lián)合行動(dòng)，社會(huì)力量以及第三方專業(yè)主體發(fā)揮的作用仍然有限。同時(shí)，吳江大力推動(dòng)紡織印染產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)和末端治污技術(shù)運(yùn)用，減少了污染排放。但由于上下游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性問題，兩地在管控環(huán)境指標(biāo)內(nèi)容和環(huán)境基準(zhǔn)存在差異，在污水排放標(biāo)準(zhǔn)上還未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，降低了區(qū)域污染物排放總量的統(tǒng)籌控制能力，需要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同管理。
（作者均來自中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所、蘇科創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院）
來源：上觀新聞
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