江蘇沿海開發(fā)上升為國(guó)家戰(zhàn)略之后，國(guó)家和省級(jí)有關(guān)部門高度關(guān)注蘇北沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，入海河道流域的水環(huán)境保護(hù)成為關(guān)注的重點(diǎn)。環(huán)境保護(hù)部等8部委對(duì)蘇北沿海環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法檢查時(shí)，對(duì)蘇北主要入海河道及其支流的12個(gè)工業(yè)園區(qū)進(jìn)行了暗訪，發(fā)現(xiàn)部分河道污染嚴(yán)重，部分企業(yè)違法排污問題突出。環(huán)境保護(hù)部華東督查中心、江蘇省環(huán)保廳蘇北督查中心數(shù)次檢查結(jié)果也顯示，蘇北地區(qū)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)城市飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率仍然偏低，氨氮(總氮)污染問題凸顯。水體污染加劇了水資源短缺，已經(jīng)成為蘇北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。鹽城、沭陽、邳州等地連續(xù)發(fā)生的水污染事件產(chǎn)生的公共危機(jī)，挑戰(zhàn)著政府及環(huán)保部門的決策水準(zhǔn)與能力。
水危機(jī)主要問題與原因分析
環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不配套。排水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后于城鄉(xiāng)建設(shè)，建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)行維護(hù)也存在一定問題。在污水處理設(shè)施得以修建的城市，能正常運(yùn)行的也只有50％；即便是已經(jīng)建成的污水處理廠也因管網(wǎng)不配套、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)得不到落實(shí)等原因難以充分發(fā)揮作用。華東督查中心檢查顯示，污水管網(wǎng)建設(shè)管理不配套，截污不徹底，錯(cuò)接、串管等問題未徹底解決，很多企業(yè)污水通過雨水管進(jìn)入河道。化工廢水與一般工業(yè)廢水混接混排，超標(biāo)嚴(yán)重，污水處理廠無力接納。處理化工廢水的開發(fā)區(qū)污水處理廠籌建進(jìn)度與上級(jí)要求差距較大，許多化工園區(qū)廢水無法集中處理，存在直排現(xiàn)象。許多污水處理廠污水處理率極低，成了“建得起、養(yǎng)不起”樣子工程、面子工程。而在蘇北農(nóng)村，生活污水處理設(shè)施基本為零。
公共管理體制的失衡和羸弱。目前，政府部門中涉水、管水的主要包括水利、環(huán)保、漁業(yè)、林業(yè)、航運(yùn)、城建、地礦等，環(huán)保部門在水污染防治工作中只承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度執(zhí)行情況的審查工作，無法行使全面的監(jiān)督管理權(quán)。這種“九龍治水”的機(jī)制表面上集中了眾多部門的力量，但事實(shí)上并不能達(dá)到“團(tuán)結(jié)治水”的目的，相反在客觀上強(qiáng)化了職能部門的局部利益和單一目標(biāo)，進(jìn)而弱化了水資源的宏觀管理功能。
水污染防治地方負(fù)責(zé)制的弊端。對(duì)于GDP的追逐和崇拜已經(jīng)成為地方政府的慣性思維，污染治理不僅需要支付巨額成本，還要支付為了控制污染而出讓的經(jīng)濟(jì)收益成本。導(dǎo)致本應(yīng)徹底關(guān)閉的小化工、小造紙、小皮革企業(yè)死灰復(fù)燃。排放標(biāo)準(zhǔn)與污染物排放總量削減和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)銜接不夠，導(dǎo)致一些企業(yè)容易鉆空子，雖然達(dá)標(biāo)排放，但是水質(zhì)卻污染嚴(yán)重，從而使環(huán)境執(zhí)法陷于尷尬的境地。“守法成本高、違法成本低”的事實(shí)依然存在。執(zhí)法過程中所形容的環(huán)保局長(zhǎng)“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔?rdquo;的現(xiàn)象也反映出執(zhí)法監(jiān)管部門的無奈。
防范客水存在突出問題和困難。由于水自身具有流動(dòng)性，不受行政轄區(qū)界限的限制，往往表現(xiàn)為跨區(qū)域污染，而蘇北地區(qū)目前還缺乏科學(xué)可行的跨流域水污染防治機(jī)制，水資源分級(jí)的分割管理難以有效實(shí)現(xiàn)對(duì)水污染的控制。具體表現(xiàn)在:
一是缺乏客水水質(zhì)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力。邊界地區(qū)污染事故隱患始終存在，尤其是每年汛期首次行洪時(shí)，上游閘壩蓄積的污水集中下泄，入境河流在進(jìn)入蘇北地區(qū)多無閘壩攔蓄和導(dǎo)流設(shè)施，對(duì)于上游來水的攔蓄、分流、調(diào)控能力很弱，客水長(zhǎng)驅(qū)直入，一旦上游發(fā)生污水下泄，即可對(duì)蘇北大面積地表水產(chǎn)生直接沖擊和破壞。目前，蘇北境內(nèi)多沒有入境水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站，對(duì)上游來水缺乏實(shí)時(shí)監(jiān)控措施，同時(shí)蘇北地區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)站多缺乏有機(jī)物、重金屬等項(xiàng)目監(jiān)測(cè)能力。
二是河流上下游區(qū)域功能標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)。雖然近年來上游地區(qū)下排的污水量有所減少、濃度有所降低，但超標(biāo)排放現(xiàn)象始終未斷。在確定河流水域功能和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)方面，上下游地區(qū)也不一致。
水污染防治需多措并舉
科學(xué)規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。無論是老城改造還是新城建設(shè)，盡快普及和健全城市排水管網(wǎng)系統(tǒng)，堅(jiān)持城市污水處理廠與城市廢水收集管網(wǎng)建設(shè)同步進(jìn)行，轉(zhuǎn)變管網(wǎng)投入的觀念，改變雨污合流管網(wǎng)的狀況，推行雨污分流，更好地治理污水。無開發(fā)區(qū)污水管網(wǎng)應(yīng)與城市污水處理廠實(shí)現(xiàn)完全對(duì)接，做到凡是污水處理廠能夠處理的污水全部進(jìn)廠處理。明確污水管網(wǎng)管理責(zé)任，落實(shí)管理人員，實(shí)施管網(wǎng)維護(hù)和清淤，加強(qiáng)管網(wǎng)接口和運(yùn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)園區(qū)污水盡收暢排。加強(qiáng)城市污水處理廠運(yùn)行管理。做好企業(yè)污水接管和處置工作，提高污水處理廠運(yùn)行負(fù)荷和企業(yè)污水處理量。污水處理廠與城市景觀、人工濕地等結(jié)合，提高處理的深度并降低處理成本。加快推進(jìn)污水處理廠運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化進(jìn)程。
提高違規(guī)成本加大懲治力度。企業(yè)違法排污是河道污染的根本原因。企業(yè)的整改效果決定水污染整改工作的成敗，對(duì)廢水排放企業(yè)實(shí)行一廠一策，分類指導(dǎo)，嚴(yán)格要求。做到“四個(gè)一律”:一是對(duì)治污設(shè)施運(yùn)行不正常，環(huán)境管理措施不完善，超標(biāo)排污的企業(yè)，一律責(zé)令限期整改，并切實(shí)加強(qiáng)污水治理設(shè)施管理和操作，確保治污設(shè)施正常運(yùn)行，污水達(dá)標(biāo)排放。二是對(duì)環(huán)保“三同時(shí)”落實(shí)不到位，擅自調(diào)試、生產(chǎn)、排污的企業(yè)，一律責(zé)令停產(chǎn)整頓，進(jìn)一步完善環(huán)保手續(xù)。三是對(duì)無環(huán)保審批手續(xù)，擅自開工建設(shè)甚至投產(chǎn)和排污的企業(yè)，一律責(zé)令停止生產(chǎn)，按照現(xiàn)行政策要求，補(bǔ)辦環(huán)保審批手續(xù)。四是對(duì)企業(yè)雨污分流不徹底，存在的暗管、暗溝，一律進(jìn)行封堵，規(guī)范企業(yè)排水系統(tǒng)和排污口的建設(shè)。
引入市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)水污染治理。采取分散、就近的治理原則，將排放的污水就近處理就近利用。推行污水處理收費(fèi)制度，加快水價(jià)改革，建立有利于促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)成本控制和改善經(jīng)營(yíng)的水價(jià)形成機(jī)制，界定污水處理企業(yè)成本核算的范圍。對(duì)收取的污水處理費(fèi)實(shí)行專款專用，采取有效措施，確保城市污水處理設(shè)施的正常運(yùn)營(yíng)。對(duì)小城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)給予資金傾斜。建立環(huán)境資源價(jià)格體系，推行排污權(quán)有償交易，運(yùn)用價(jià)格杠桿激勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)污水治理，讓“治污者賺錢”，吸引社會(huì)資金投入污水處理廠和管網(wǎng)建設(shè)，提高城市污水處理的技術(shù)水平。在提高污水處理能力和效率的同時(shí)，還必須重視污泥分離及無害化處理，防止二次污染，實(shí)現(xiàn)污泥的無害化處置和資源化利用，提升水污染治理的整體效益。
控制和削減農(nóng)業(yè)面源污染。針對(duì)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)已成為水污染重要因素的現(xiàn)狀，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的水環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體系，研究制訂具有激勵(lì)機(jī)制的農(nóng)村面源污染防治政策。推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)和有機(jī)農(nóng)業(yè)，獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助實(shí)施農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)方式方法的農(nóng)戶或集體；探索實(shí)施“污染補(bǔ)償”措施，按照“誰污染誰補(bǔ)償”原則，促進(jìn)種、養(yǎng)殖采取減量化、資源化、無害化處理。開展農(nóng)村面源污染防治適用技術(shù)和技術(shù)應(yīng)用推廣措施研究，并進(jìn)行污染源頭分類控制。例如農(nóng)用化學(xué)品減量化的技術(shù)措施，人禽糞便資源化利用，村鎮(zhèn)生活污水、生活垃圾的高效、低成本、易于推廣的適用處理技術(shù)開發(fā)和推廣等。
加強(qiáng)跨地區(qū)的綜合管理與協(xié)調(diào)。針對(duì)上游地區(qū)排污狀況和蘇北地區(qū)問題實(shí)際，加大資金投入，加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)、河道攔蓄調(diào)控能力建設(shè)，健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)客水污染防范能力和水平。以提高預(yù)警能力為重點(diǎn)，加強(qiáng)監(jiān)控設(shè)施建設(shè)，爭(zhēng)取防范上游污水下泄的主動(dòng)權(quán)。依照法定程序建立權(quán)威高效的流域管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。協(xié)商統(tǒng)一邊界地區(qū)河流水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。加快建立上下游地區(qū)溝通協(xié)商機(jī)制，在已制訂出臺(tái)的一系列制度文件基礎(chǔ)上，出臺(tái)有利于保護(hù)下游地區(qū)水環(huán)境的工作措施。充分考慮重點(diǎn)污染企業(yè)對(duì)污染排放的處理，為構(gòu)建和諧平安、睦鄰友好的邊界打下基礎(chǔ)。
培養(yǎng)節(jié)約用水和循環(huán)用水的習(xí)慣。推動(dòng)全民養(yǎng)成節(jié)約用水和循環(huán)用水的習(xí)慣。提高水的利用率，加強(qiáng)水危機(jī)的宣傳工作，使循環(huán)用水的意識(shí)深入人心，形成人人愛護(hù)水，時(shí)時(shí)處處節(jié)水的局面。以創(chuàng)建節(jié)水型城市為載體，開展廣泛的宣傳教育，提高公眾對(duì)開發(fā)和保護(hù)水資源的認(rèn)識(shí)。城市廢水回收利用要嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)污水處理再生利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，科學(xué)引導(dǎo)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城市綠化、市政環(huán)衛(wèi)、生態(tài)景觀以及公共建筑等加大使用再生水力度。將回用水用于工業(yè)冷卻或洗滌、城市綠化帶灌溉、道路沖洗等，緩解水資源緊張，減輕水污染程度，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。
作者單位:江蘇省新沂市環(huán)境保護(hù)局
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