改革開放以來，尤其是新世紀以來，農村飲水安全工作大大提速，農村供水事業(yè)得到快速發(fā)展。2001-2005年，國家、地方政府配套和群眾自籌累計共投入資金223億元，解決了6722萬農村人口的飲水問題。根據水利部、國家發(fā)展改革委、衛(wèi)生部于2004年11月-2005年6月開展的全國農村飲水安全現(xiàn)狀調查評估，截至2004年底，全國農村人口94349萬人，已建各類農村供水工程400多萬處。其中，集中式供水人口為36243萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集中式供水工程有2.15萬處，村級集中式供水工程約23萬處；分散式供水人口為58106萬人，分散式供水工程約400萬處。從2006年開始，農村飲水安全工程全面實施。2006年-2008年，累計新增解決了12200多萬農村人口的飲水安全問題。
但是，當前農村飲用水安全保障工作仍存在諸多薄弱環(huán)節(jié)。目前仍有近3億農村人口飲用水不安全（其中2.03億為規(guī)劃內人口），農村飲用水安全體制機制仍不完善，農村飲水安全工程普遍存在著運營困難問題，飲用水安全保障長效機制仍有待于進一步建立。同時，農村供水領域也積累了一系列深層次問題，農村水資源配置不合理，供水水源缺乏有效保護，供水管網老化失修，供水水質得不到保障，廣大人民群眾身心健康仍存在著潛在威脅。上述矛盾和問題，與經濟社會發(fā)展對農村供水工作的要求極不適應，迫切需要制定《農村供水條例》（以下簡稱《條例》），由國務院以行政法規(guī)的形式在更高層次上對農村供水工作予以規(guī)范。
第一，制定《條例》是保障農村飲用水安全，促進農村供水事業(yè)發(fā)展的必然要求
黨中央、國務院領導歷來高度重視農村飲水安全和農村供水工作。胡錦濤主席多次對飲用水安全工作作出重要批示，在2005年中央人口、資源、環(huán)境座談會上明確指出：“要把切實保護好飲用水源，讓群眾喝上放心水作為首要任務。科學規(guī)劃，落實措施，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)飲用水，統(tǒng)籌考慮水量水質，重點解決一些地方存在的高氟水、高砷水、苦咸水等飲用水水質不達標的問題以及局部地區(qū)飲用水嚴重不足的問題。”溫家寶總理在2005年的政府工作報告中指出：“我們的奮斗目標是，讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸清新的空氣，有更好的工作和生活環(huán)境。”在黨中央、國務院領導的高度重視下，《全國農村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》提出要提前五年，也即在“十一五”和“十二五”兩個五年內基本解決農村飲用水安全問題。黨的十七屆三中全會進一步明確提出“加快農村飲水安全工程建設，五年內解決農村飲水安全問題。”這對農村飲水安全工作和農村供水工作提出了更高的要求。黨中央、國務院的這些舉措，既是維護最廣大人民群眾根本利益和落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，也是構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村的重要內容，更是保障民生問題的重要舉措。為此，有必要盡快制定《條例》，保障農村飲用水安全，促進農村供水事業(yè)發(fā)展。
第二，制定《條例》是長效解決農村飲用水安全保障問題、切實保障國家投入發(fā)揮作用的必然要求
近年來，中央人民政府和地方各級人民政府把解決農村飲用水安全問題作為貫徹落實科學發(fā)展觀、保障民生的重要舉措，大幅度增加了對農村飲水安全工程建設的投入。各級水利部門以及社會各界群策群力，興建了大量的農村飲水安全工程。然而，農村飲水安全工程普遍存在著運營困難現(xiàn)象。這既有水價偏低、水費收取困難的原因，但更重要的原因還在于，廣大農村地形復雜，人口分散，經濟落后，飲水安全工程規(guī)模普遍偏小，工程運行成本高昂，公益性強，經營性差，用水戶承受力普遍偏低，無法單純依靠市場機制進行運營管理。同時，農村飲水安全工程產權不清、責任主體缺位現(xiàn)象比較普遍，制約了農村飲水安全工程體制機制問題的解決。為此，有必要盡快制定《條例》，根據農村飲用水安全保障的實際需要，明晰農村飲水安全工程產權，嚴格政府、工程運營管理者、用水戶等相關主體的權利義務，將農村飲水安全工程的公益性支出部分納入政府基本公共服務保障體系，進而建立起比較完善的農村飲用水安全體制機制。
第三，制定《條例》是嚴格規(guī)范農村供水行業(yè)管理、切實加強農村供水社會管理的必然要求
《國務院辦公廳關于印發(fā)水利部主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2008]75號）規(guī)定水利部的職責之一是“指導水利行業(yè)供水和鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工作”，這為水行政主管部門加強對農村供水的行業(yè)管理提供了政策依據。農村供水行業(yè)管理內容廣泛，不僅包括農村飲水安全項目的建設和管理，而且包括所有農村地區(qū)供水的行業(yè)管理，如研究政策，編制規(guī)劃，制定技術規(guī)范和標準，開展監(jiān)督檢查等。由于農村供水工程具有準公益性，承擔著廣大農村群眾飲用水安全的重大任務，在社會主義市場經濟環(huán)境下，為了保障用水戶權益，促進供水事業(yè)健康發(fā)展，有必要對農村供水、尤其是規(guī)模較大的集中式供水進行必要的監(jiān)管，包括準入監(jiān)管、經營監(jiān)管、供水價格監(jiān)管以及水質、水壓、水量等供水服務質量監(jiān)管等。為了保障農村飲用水安全，還有必要加強相關社會管理，如加強飲用水水源保護，對污染飲用水水源的行為進行嚴懲；加強供水設施維護，對破壞供水設施行為進行處罰，對供水設施周圍修建建筑物、構筑物行為進行規(guī)范等。同時，按照依法行政的內在要求，還有必要對水行政主管部門的行業(yè)管理和相關主管部門的社會管理進行規(guī)范，加強對權力運作的法律監(jiān)督和社會監(jiān)督。為此，有必要盡快制定《條例》，對農村供水的行業(yè)管理和社會管理進行規(guī)范，使農村供水管理進入法制化、規(guī)范化軌道。#p#副標題#e#
第四，制定《條例》是有效解決農村供水法律缺位、大力促進農村經濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求
目前我國在規(guī)范農村供水工作上缺少相應的法規(guī)保障，管理工作只能靠一些分散的涉水法律、法規(guī)、規(guī)章、政策作支撐。然而，既有的涉水法律法規(guī)中，《水法》內容全面，但過于原則，而《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》等法律，以及《河道管理條例》、《取水許可和水資源費征收管理條例》等行政法規(guī)，都是針對專項事務進行專門立法，對農村供水中的許多事項均未涉及。國務院辦公廳、國家發(fā)展改革委、水利部和衛(wèi)生部雖然制訂過政策和規(guī)章，對農村飲水解困和飲用水安全保障工作作過部署和安排，但國務院辦公廳制訂的政策比較原則，難以全面、持續(xù)地指導農村供水工作，而部門規(guī)章和政策性文件則因其效力層次比較低，適用范圍比較窄，無法解決農村供水工作中面臨的各種難題。為此，有必要盡快制定《條例》，解決農村供水法律缺位，保障農村供水事業(yè)發(fā)展，進而促進農村經濟社會可持續(xù)發(fā)展。
第五，制定《條例》是規(guī)范農村供水工程運營管理與設施維護、保障供水單位和用水戶合法權益的必然要求。
經過多年發(fā)展，除了近年來國家投入興建的農村飲水安全工程之外，廣大農村地區(qū)還存在近400萬處供應農村居民飲用水、生活用水和其它經營用水的供水工程。由于缺乏法律依據，這些供水工程大多缺乏有效監(jiān)管，供水設備簡陋，水處理措施不全，供水水質、水壓、水量缺乏規(guī)范，二次供水比較混亂，用水戶權益得不到切實保障，廣大人民群眾身心健康存在潛在威脅。同時，由于缺乏法律約束，供水水源難以保證，供水設施得不到有效保護，水費收取困難，供水單位的合法權益也得不到應有保障。因此，要確保農村供水工程運營管理與設施維護得到有效規(guī)范，有必要盡快制定《條例》，規(guī)范農村供水行為和用水行為，規(guī)范社會公眾行為，保障農村供水工程經營管理與設施維護走上規(guī)范化軌道，保障供水單位和用水戶合法權益。
第六，制定《條例》是合理開發(fā)利用農村水資源、有效保護農村飲用水水源的必然要求
農村水資源的合理開發(fā)利用與飲用水水源的有效保護是農村供水事業(yè)發(fā)展的前提和基礎。然而，根據《中華人民共和國水法》和《取水許可和水資源費征收管理條例》，“農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農村集體經濟組織使用”，不需要申請領取取水許可證；“家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的”，也不需要申請領取取水許可證。由此，農村大部分水資源的開發(fā)利用，難以納入現(xiàn)有的總量控制制度中進行管理。由于缺乏法律約束，目前農村水資源開發(fā)利用基本處于無序狀態(tài)。與此同時，由于水資源緊缺，水權制度尚未有效建立，實踐中工業(yè)用水和城市用水侵占村鎮(zhèn)用水的現(xiàn)象經常發(fā)生，農村供水事業(yè)的健康發(fā)展得不到有效保障。更重要的是，為了保護飲用水水源，目前《水法》和《水污染防治法》雖然確立了飲用水水源保護區(qū)制度，并采取了相應的管理措施，然而，飲用水水源保護區(qū)制度主要適用于規(guī)模較大的城鄉(xiāng)飲用水水源，對于點多、面廣、分散、取水量小的大量農村飲用水水源而言大多缺乏可操作性。事實上，由于有效的水源保護制度缺位，目前大部分農村水源地沒有相應的保護管理措施，受到了生活污水、化肥、農藥、養(yǎng)殖畜禽糞便、工業(yè)廢水等的污染，水源水質越來越差。調查資料表明，農村60%的水源周圍存在污染源，有的坑、塘、河、溪人畜共用，甚至既排污又供飲用，缺乏衛(wèi)生防護。為此，有必要盡快制定《條例》，并針對農村水資源開發(fā)利用和保護中存在的問題，創(chuàng)新適合于農村水資源開發(fā)利用與保護需求的總量控制制度和飲用水水源保護制度，規(guī)范農村水資源開發(fā)利用，加強農村飲用水水源保護，確保村鎮(zhèn)供水用水的合法權益，促進農村供水事業(yè)發(fā)展。
為此，建議全國人大盡快研究出臺《農村供水條例》，確保農村飲水安全工程持續(xù)發(fā)揮效益。
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