在1月17日于湖南長沙召開的全國水利廳局長會議上，水利部部長陳雷表示，2009年，在國家應對國際金融危機政策措施的帶動下，我國水利基礎設施建設投資規模高達1427億元。改革開放以來，我國累計完成農田水利基礎設施建設投資9545億元，是改革開放前的17倍，其中中央投資4238億元，是改革開放前的16倍。
然而，盡管國家近年來對于農田水利設施建設的投資力度不斷加大，但基層農田水利設施的現狀卻仍不樂觀。據水利部統計，目前全國大型灌區40%的水利設施、中小灌區50%的水利設施需要維修。目前全國耕地質量總體偏低，每年農業生產缺水超過300億立方米。
“相比面廣量大的水利需求，現在的投入是杯水車薪。”接受中國經濟時報記者采訪的農民和地方政府官員普遍認為，除了中央財政投入仍然不足外，長期以來形成的“重建輕管、重大輕小、重骨干輕配套”的錯誤理念，以及投入資金分散、資金使用效率低，一些既沒有農田水利建設管理經驗，又缺乏農田水利建設技術人才的國土資源、財政等部門不但參與到農田水利開發建設當中，還占用了大多數的農田水利設施建設資金，不僅造成了浪費，也影響了農田水利事業的發展。
投入嚴重不足
“盡管國家逐年加大了對農村水利基礎設施建設的投入，但是與大型灌區有中央財政直接投入、省級和市級財政配套資金支持相比，與山區現實需求相比，承擔了全市大多數農田灌溉任務的中小型灌區的財政投入缺口巨大。”湖南省張家界市人大常委會副主任、九三學社張家界市委主委羅金銘在接受中國經濟時報記者采訪時表示。
根據他們的測算，如果要使張家界市207座小型水庫全部達到安全程度，投入至少在6億元以上，“這還不包括渠道的建設投入”。
“以慈利縣皮家埡水庫為例，盡管早在3年前就被列入湖南省一號病險水庫，國家也只是投入了300萬元，若要達到中型水庫除險加固的國家標準，缺口至少還有1700萬元。”羅金銘說。
1月13日下午，當中國經濟時報記者幾經周折來到皮家埡水庫大壩時，江埡水利站站長唐匯香正在水庫主壩上檢查剛砌好的護坡。
據他告訴記者，由于資金投入嚴重不足，目前只是對水庫2條主壩當中的一條進行了比較簡單、標準相對較低的加固處理，因為另一條主壩曾在1998年7月28日的特大暴雨中滑坡34米，為保安全，今年雨季仍然要開閘泄洪，無法發揮蓄水灌溉的作用。
“1700萬元，對于‘吃飯’財政都有困難的慈利來說是一個天文數字，縣里不可能解決。”慈利縣水務局水利股股長毛常春在接受本報記者采訪時說。
他告訴記者，按照慈利縣水務局編制的《水利發展“十二五”規劃》，全縣水利工程建設資金至少需要6個億，而國家每年投入慈利水利的獎補資金只有80萬元。
對此，江西省上饒市副市長胡漢平在接受中國經濟時報記者采訪時表示，盡管近年來各級財政對農田水利設施建設的投入逐漸加大，并出臺了扶持政策，但每年用于農田水利設施建設的專項資金數量仍然十分有限。
他告訴記者，上饒市現有各類小型農田水利工程2.7萬余座，按照該市水利部門去年編制的《農田水利發展規劃》，約需維修改造資金65億元，按目前國家對上饒的投入計算，即使按當前的物價水平，也需要30多年才能完成。
長期以來，我國的農田水利建設都是由政府和農民共同負擔。政府負擔部分通過財政預算和專項撥款實現(制度內財政)，農民負擔部分主要來源于鄉統籌村提留和“兩工”(制度外籌資)。人民公社時期，由于農戶具有很高的同質性，需求差異性很小，使得農村公共服務由農村基層政府自上而下，統一供給，而且，以工分進行分配的分配體制使得集體可以在認為需要時，決定提取公積金和公益金的比例，用于村社公共事業建設。
“這種資金籌措方式非常有效，并且由此對農民造成的負擔是隱性的和間接的。正因為此，人民公社時期的制度內財政與制度外籌資相得益彰，共同促進了農田水利建設事業的發展。”水利專業出身的胡漢平對本報記者說。農村實行聯產承包責任制后，由于政府在投資、管理、組織上的缺位，最終導致了農田水利工程建設嚴重萎縮的局面。
對此，中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文曾在接受媒體記者采訪時指出，稅費改革后，國家取消了“兩工”，期望通過“一事一議”來解決水利建設的資源與組織問題，但搞好“一事一議”的條件非常苛刻，難以作為動員農民進行水利建設的有效制度安排。
“在這種情況之下，國家又沒有相應出臺新的機制保證農田水利的建設，因此水利設施老化失修的狀況越來越嚴峻。”陳錫文表示：“如果任其自由發展，3-5年后，中國的農田水利系統可能崩潰。”
重建輕管 重大輕小
小農水建設到底為了誰
在前不久召開的全國冬春農田水利基本建設工作會議上，水利部部長陳雷曾表示，近年來，農田水利基本建設仍然沒有走出低水平徘徊的局面。
“造成目前這種局面，除了投入不足外，主要是因為農田水利建設長期受到‘重建輕管、重大輕小、重骨干輕配套’錯誤觀念的影響。”水利部發展研究中心經濟研究處處長鐘玉秀在接受中國本報記者采訪時表示，長期以來，國家投資水利基礎設施建設項目，主要集中在大中型水庫除險加固、大中型灌區續建配套和大型泵站改造等方面，過去延續多年的省小農水、泵站等水利事業經費絕大多數被取消，小型農田水利建設投入嚴重滑坡。
她說，部分大中型水利骨干工程由于具有建設規模大、帶動力強、號召力大、易于出業績等小型農田水利工程不具備的特點，更容易受到關注。此外，一些人認為骨干工程完工就意味著項目可以運行并取得預期收益，但與其配套的工程建設甚至還沒有進入議事日程，有的骨干工程早就建成而配套工程多年未完成。
記者調查過的湖南省桑植縣八斗溪水輪泵站就是這樣的一個典型。八斗溪水輪泵站本是一座以灌溉為主、結合發電、通航等全面開發利用的中型水利工程，設計灌溉范圍為該縣利福塔鎮和澧源鎮24個村175個村小組的1.42萬畝農田。據該站站長張三定告訴中國經濟時報記者，電站于1979年就已投產發電，但由于資金短缺，渠系一直未能配套，至今還沒有農田受益，為提水而建的泵站，一直處于閑置狀態。
“由于缺乏后期管理，不少工程建成之日就是閑置之時。”在余干縣鷺鷥港采訪時，村民們告訴記者，一些國土資源等部門實施的農田水利項目，驗收之后就無人管理，不少變壓器、水泵、電機等提灌設備被偷和損毀嚴重，根本實現不了為農業生產服務的目標。
對于造成這種有建設缺管理現象的原因，安徽省水利廳農水處處長韋金保接受本報記者采訪時表示，水利部門用于建農田水利工程的錢已經很少，再單獨劃一塊管理經費更難。此外，鄉鎮一級水利站撤消后，工作任務重，鄉鎮甚至縣水務局都有一部分聘請的編外人員，管理費用首先要考慮這部分人員的工資。
此外，據張家界市農業局副局長謝軍山告訴記者，由于部門之間各自為政，一些非農部門為了實施的工程項目形象好看，多在交通方便，條件本來就好的農田水利項目上做他們的項目，不但破壞了農業水利部門設計規劃，浪費了國家本來就很有限的支農資金，甚至還出現了由于項目建在原農業水利部門實施過的項目上，因為水渠升高，灌溉用水到不了農田的現象。
“錦上添花固然好，雪中送炭更急需。”他對本報記者說，他就是不明白，實施這些項目到底是為了農業生產需要，還是為了領導來參觀時好看。
部門各自為政 農民利益誰來保證
“論資金調控，我最多只能算是第五水利局長。”采訪中，一位基層水利局長如此向記者描述當前農田水利建設的尷尬現狀。
據他介紹，目前除了水利部門外，還有國土資源、發改、財政、扶貧開發等多個部門參與農田水利設施建設。其中，國土資源部門掌握的資金最多。
他說，根據《國務院關于將部分土地出讓金用于農業土地開發有關問題的通知》(國發?2004?8號)的規定，地方政府應將土地出讓平均純收益15%的土地出讓金用于農業土地開發。
“這是一個相當驚人的數字。”他說。有資料顯示，一些地方的土地出讓金收入已經占到財政收入的一半，有的甚至超過同期財政收入。
對此，曾在國土資源部門擔任過局長的張家界市農業局原局長陳善懷1月20日晚在接受中國經濟時報記者采訪說：“國家是真的為農村和農民花了錢，用了心，但由于一些像國土資源這樣的部門為了部門利益，盲目介入農業基礎設施建設，不但造成了極大的浪費，甚至還破壞了基層農業水利部門的農田水利建設規劃。”
據他介紹，一般來說，國土資源及其他部門實施農田水利項目的流程是：首先是由評估機構對項目進行評估，花去一筆評估費；接下來是由國土資源部門下屬的公司主持招投標，公司提走一筆管理費；然后是土地開發整理部門拿走一筆管理費；最后還要組織水利、農業等相關部門驗收，再花掉一筆錢。“這樣一個流程下來，至少是40%的項目資金、甚至是60%的資金被用掉了，真正用在項目建設上的資金不到60%，甚至不到40%。”他說：“這不僅浪費了本來就不多的農業基礎設施建設資金，還為腐敗提供了溫床。”
1月21日，寒風冰雨中，中國經濟時報記者來到了江西省余干縣鷺鷥港鄉，在村民的帶領下，記者沿著一條土質機耕道找到了一片溝渠經過硬化處理的農田，路邊的標語和田間水渠上的小瓷片上標注的“國土資源，土地整理”字樣和圖案告訴人們，這是國土資源部門實施的農田開發整理項目。
“國家的政策是好的，但有的到了下面就變了，農民并不能從中得到真正的實惠。”余干縣鷺鷥港鄉黨委副書記張光宏在接受中國經濟時報記者采訪時說。
他告訴記者，一些部門在水利項目的安排上，雖然項目的申請與安排的名義很可能都是服務農民，但在項目的實際執行過程卻大都轉變為部門利益最大化與領導工程、面子工程，農民的利益得不到保證，農民的聲音一直缺位。
“事實上，如何整合目前分散的支農資金一直是一個熱門話題，但由于部門利益化傾向嚴重，不少政策建議都是想把別的部門的資金整合到自己所管的部門。”陳善懷說。要想真正解決目前支農資金整合，必須真正從“農民本位”的視角出發，強調農民在項目安排和資金劃撥方面的發言權和參與權，并在制度與組織上予以保證，才能真正解決目前管理方式存在的問題。 （記者 江宜航 王永群）
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