編者按
當(dāng)前，我國水環(huán)境質(zhì)量總體有所好轉(zhuǎn)，但形勢上依然嚴(yán)峻，水污染防治工作任重道遠(yuǎn)。水污染防治法是水事立法體系中的一部重要法律，水污染防治法的修訂，對于建立科學(xué)的水污染防治法律制度至關(guān)重要。近日，全國政協(xié)在京召開第65次雙周協(xié)商座談會，圍繞水污染防治法修訂建言獻(xiàn)策。
為了給這次雙周座談會做好準(zhǔn)備，全國政協(xié)社會和法制委員會在今年提前做了很多功課。
除了和民革中央一起組織“水污染防治法修訂”專題調(diào)研組赴湖北、廣東兩省多地開展調(diào)研，還先后在北京組織了由法學(xué)、環(huán)境、水利等領(lǐng)域的專家學(xué)者參加的系列研討會，共同研究完善對修法的意見和建議。
“水污染既是十分復(fù)雜的科學(xué)問題，也是眾多利益訴求交織的社會問題。水污染防治法的修訂，要突破區(qū)域、部門、個體利益的藩籬，為民生福祉立良法。”座談會一開始，全國政協(xié)委員、全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅代表調(diào)研組作出這樣的表述。
已經(jīng)全國人大常委會一審并面向全社會公開征求意見的水污染防治法修正案草案，落實《水污染防治行動計劃》的主要制度措施，圍繞各方面普遍關(guān)注的突出問題，從六個方面對現(xiàn)行水污染防治法進(jìn)行了修改。
在呂忠梅看來，這個基本成熟的草案仍然存在立法定位不夠清晰、山水林田湖統(tǒng)籌協(xié)調(diào)思維較弱、水污染防治措施主線不夠突出、多元治理與公眾參與有欠缺、法律責(zé)任與司法介入有待完善等不足之處，需要進(jìn)行相應(yīng)的完善。
立法存在兩個困境
呂忠梅指出，水的多用性和流域性兩個顯著特征，是導(dǎo)致水事立法成為世界上公認(rèn)立法難題的主要原因。
一方面，水具有多用性。在人的生存與社會發(fā)展過程中，水是必不可少的存在。人在利用水的不同功能過程中，也產(chǎn)生了利益沖突，這種沖突的直接后果就是水污染。
“由此可以看出，水污染問題本身就是一個領(lǐng)域性問題，涉及人生存與發(fā)展的完整過程，也關(guān)乎政府管理的所有部門。‘多龍管水’既不可避免，也不能改變，給立法帶來了巨大的難題。”呂忠梅說。
另一方面，水具有流域性。法律上所指的水，是指地表水圈的重要組成部分，是以相對穩(wěn)定的陸地為邊界的天然水域，既與地下水相互連通，上下游、左右岸也不可分割，流域可構(gòu)成相對完整的生態(tài)系統(tǒng)、社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。
“水污染問題在很多時候是因為水的系統(tǒng)性、整體性被行政區(qū)劃分割引起的地方利益競爭而產(chǎn)生的，如何在不能取消行政區(qū)劃的前提下，妥善處理流域與區(qū)域的關(guān)系，也是涉水立法必須解決的難題。”呂忠梅指出。
呂忠梅認(rèn)為，水的多用性形成劇烈的利益沖突，流域性與行政區(qū)劃之間的矛盾客觀存在，必然給立法帶來兩個困境：如何解決“水多、水少、水臟、水廉”交織、水質(zhì)水量密不可分的問題；如何解決“多龍治水”造成的條塊分割、利益沖突的問題。
修法不能就事論事
“解決水的所有問題，從法律上看，最簡單的辦法是禁止對水的多種利用、取消行政區(qū)劃、一個部門集中管理，但這顯然很荒唐，并不可取。”呂忠梅說。
呂忠梅介紹，世界范圍內(nèi)的水事立法都是一個由水事基本法加若干單行法構(gòu)成的法律系統(tǒng)而不是一部法律，建立水功能不同利用方式、政府不同管理職能之間的協(xié)調(diào)、協(xié)同機(jī)制。水污染防治法只是涉水立法中的一個部分，如何找準(zhǔn)其在整個水事立法中的功能定位，與相關(guān)法律之間既“各安其位、各行其職、各負(fù)其責(zé)”又在一定目標(biāo)下規(guī)范協(xié)調(diào)、制度協(xié)同，是必須建立的立法思維。
從立法效力上看，我國目前雖然尚無真正意義上的水事基本法，但有水法、水污染防治法等四部以水為主要立法對象的法律，此外還有十余部涉水法律，這些法律從不同角度賦予了20多個政府部門70多項“管水”權(quán)，如果將行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)規(guī)章考慮進(jìn)來，情況會更加復(fù)雜。
“這意味著水污染防治法的修訂如果就事論事，很可能會事與愿違，難得良法。”呂忠梅說。
加大司法介入力度
“必須樹立以人為本、生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧的生態(tài)文明理念，妥善處理好水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的關(guān)系，建立科學(xué)的水污染法治法律制度。”呂忠梅強(qiáng)調(diào)。
為此，呂忠梅建議，要從立法定位、監(jiān)管體制等多個方面對草案進(jìn)行完善：
以改善水環(huán)境質(zhì)量、保障人群健康為目標(biāo)，明確水污染防治法的立法定位。以立法形式確定“水環(huán)境質(zhì)量”的概念，厘清水污染防治法與其他涉水法律的關(guān)系。在立法宗旨中增加“保障人群健康”的內(nèi)容，為完善飲用水安全制度提供價值依據(jù)。
建立符合水污染防治規(guī)律的監(jiān)管體制。明確環(huán)境保護(hù)部門制定流域環(huán)境質(zhì)量與排放標(biāo)準(zhǔn)、地方政府水環(huán)境質(zhì)量考核指標(biāo)、企業(yè)水污染行為監(jiān)管等督政、督企職責(zé)權(quán)限；明確相關(guān)涉水管理部門在開發(fā)利用水功能、建設(shè)維護(hù)水工程過程中的維持水生態(tài)平衡、預(yù)防和治理水污染的職責(zé)權(quán)限。
以保障生態(tài)承載能力為核心，協(xié)調(diào)水的開發(fā)利用與水污染防治的關(guān)系。增加水環(huán)境質(zhì)量管理專章，以水環(huán)境質(zhì)量管理目標(biāo)為導(dǎo)向，處理好水生態(tài)保護(hù)與水污染防治的關(guān)系，加強(qiáng)飲用水源地保護(hù)。從保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、保護(hù)生物多樣性、擴(kuò)大環(huán)境容量等方面明確相關(guān)部門的保護(hù)職責(zé)及協(xié)同機(jī)制，共同維護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)的健康，提高水環(huán)境容量。
完善水污染預(yù)防、控制、治理制度體系。以環(huán)境影響評價制度和排污許可制度為主線，完善工業(yè)水污染、農(nóng)業(yè)水污染、城鎮(zhèn)水污染、船舶水污染、飲用水源區(qū)污染、地下水污染等制度。明確各級地方政府對所轄范圍內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量的總體責(zé)任、相關(guān)部門防治水污染的相關(guān)責(zé)任、企業(yè)控制水污染的主體責(zé)任并建立相關(guān)制度。
以多元共治理念構(gòu)建科學(xué)決策機(jī)制與公眾參與機(jī)制。增設(shè)信息公開與公眾參與專章。建立信息共享與信息公開平臺，明確政府、企業(yè)的信息公開責(zé)任或義務(wù)，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。建立科學(xué)的水污染防治公益訴訟、司法管轄制度。
完善法律責(zé)任制度，提高違法成本，加大司法介入力度。明確各相關(guān)部門和地方政府不依法行政、不履行法定職責(zé)法律后果；明確企業(yè)違法責(zé)任；完善行政與司法銜接機(jī)制，確保水污染防治法的實施。
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