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編者按：2008年9月26日，廣東省十一屆人大常委會第五次會議表決通過《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例》，并定于2009年1月1日起正式實施。而在此前的8月份，廣東省政府頒布的《廣東省東江流域水資源分配方案》，則明確規定了東江水資源開發利用的紅線和斷面水量水質雙控制目標。加強流域水資源的統一管理，實現流域水資源的優化配置、節約、保護和綜合利用，廣東在省內按以流域為單元進行水資源統一管理上走在了全國的前列。

　　當有專家學者預言，如果不注重自律式發展，水將成為廣東經濟社會發展的制約因素時，許多人都難以置信：對地處豐水區的廣東來說，用水會成為問題嗎？
　　翻開廣東省地圖你會發現，呈扇形的省域上，由西向東幾個扇骨形分別就是西江、北江、東江、韓江四條河流，全省70%的地域坐擁江河滋養。正是這種得天獨厚的水資源條件保障了廣東經濟社會的高速發展，其占全國GDP十分之一的經濟總量，也讓廣東當之無愧地成為31個省（自治區、直轄市）經濟實力的排頭兵。
　　然而，當上個世紀80年代以來的水污染日漸加劇和進入21世紀后接連發生的珠江口咸潮上溯，已經直接影響到廣東人功夫茶的口味時，人們真正意識到，水的問題不容小覷。
　　伴隨著全省經濟社會的高速發展，廣東境內主要河流水體被污染、水生態遭破壞、水質型缺水、枯水期用水吃緊等一系列問題的凸顯，迫使人們要在制度框架下尋求一個能讓問題得以解決的方案
　　改革開放30年來，廣東省水利建設實現了跨越式發展，為全省經濟社會發展提供了強有力的支撐。2200立方米的年人均水資源量，更是讓許多缺水地區羨慕不已。
　　然而，也正是因為長期以來人們在生活中珍惜水、節約水的意識普遍不強，加上長期以來河流沿線以行政區域為主的水資源管理模式，使得不同區域、不同行業的用水主體間，爭相取水。其結果是河流的水質被污染，生態被破壞，部分地區開始出現比較嚴重的資源型缺水、水質型缺水問題，有些甚至已經威脅到飲水安全，社會經濟的可持續發展受到嚴重制約。特別是近年來，每當枯水季節或干旱年份，水量調度無序的局面，進一步加劇了水資源的供需矛盾。
　　正確處理好開發與保護、上中下游、水調與電調等一系列復雜關系，全面落實科學發展觀，推進廣東省新一輪經濟社會大發展，迫切需要理順和加強流域水資源的統一管理。
　　正是在這樣的大背景下，廣東省自2001年以來，已先后成立東江、西江、北江、韓江四大江河流域管理機構，并受省政府水行政主管部門委托承擔部分流域管理職能。然而，水資源管理是典型的行政職能，按照依法行政的“職權法定”原則，其管理主體必須由法律法規授權。目前已有的《廣東省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》和《廣東省水資源管理條例》等地方水事法規中，實施《水法》辦法沒有涉及本省流域水資源管理體制問題，而《廣東省水資源管理條例》也只是一般性調整全省水資源開發、利用、節約、保護和管理，主要是明確區域管理相關制度，并沒有對流域水資源管理作出明確規定。
　　正是具體制度的缺失使得省轄區內以流域為單元的統一管理顯得非常薄弱。廣東人對此體會尤其深刻，率先探索并于2008年9月26日由廣東省十一屆人大常委會第五次會議表決通過《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例》（以下簡稱《條例》），將于2009年1月1日起正式實施。
　　而在此之前的8月份，廣東省政府頒布的《廣東省東江流域水資源分配方案》（以下簡稱《方案》），則明確規定了東江水資源開發利用的紅線和斷面水量水質雙控制目標，將東江流域的水資源管理具有示范意義地向縱深推進了一步。
　　《條例》不僅填補了廣東省流域水資源管理制度的空白，也標志著廣東水資源流域管理與行政區域管理的成功對接
　　即將正式實施的《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例》是廣東省首部流域水資源管理的地方性法規，它填補了《廣東省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》和《廣東省水資源管理條例》在流域水資源管理制度方面的空白。
　　之前廣東省已經成立了東江、西江、北江和韓江四大流域管理機構，但未建立相應的流域管理體制，沒有授權流域機構在水資源管理方面的行政管理職能。《條例》出臺后，依法授予流域機構在流域水資源管理中承擔部分指導、協調、監督職能并擁有部分直接的審查、審批、處罰權限，為加強流域水資源的統一管理提供了強有力的法制保障。
　　《條例》確立了廣東省流域水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，其結合點體現在三個方面。
　　一是在流域水資源規劃方面，《條例》規定了流域綜合規劃由流域管理機構會同相關地級以上市人民政府水行政主管部門編制；流域水資源保護、治澇、供水等與水利有關的專業規劃由流域管理機構組織編制；建設水工程，工程可行性研究報告應當報有關流域管理機構對其是否符合流域綜合規劃進行審查并簽署意見。
　　二是在流域水量分配和調度方面，《條例》明確由省水行政主管部門會同有關地級以上市水行政主管部門，以流域為單元制定水量分配方案。涉及地級以上市水量分配以及向流域外調水的水量分配，由流域管理機構組織實施；流域管理機構會同相關地級以上市人民政府水行政主管部門制訂流域年度水量調度計劃。有關地市需要在年度水量調度計劃外使用其他地級以上市計劃內水量分配指標的，應當向流域管理機構提出申請。
　　三是在流域水資源保護方面，《條例》規定應當制訂流域水功能區劃，并授權流域管理機構對流域水功能區劃進行監督實施；流域管理機構和相關市、縣人民政府水行政主管部門，應當分別核定各流域的納污能力；在流域管理范圍內新建、改建、擴建排污口，應當經相應流域管理機構同意。
　　《條例》充分體現流域管理側重于規劃、水功能區劃、流域水資源的分配調度等宏觀方面，而行政區域管理相對來說則側重于對所分配的水資源進行開發利用保護。
　　對流域水資源調度的管理主體與法律責任進行明確，對流域內各行政區域用水的剛性要求，以及水資源應急調度制度的確立，標志著四大江河的水資源調度從多頭、不同利益主體各自為政的局面逐步走向規范有序
　　《條例》來自多年來廣東水利實踐的總結，其亮點十分突出。
　　亮點之一：對流域內各行政區域年度用水限額提出了剛性要求。《條例》第十五條規定：“需要在年度水量調度計劃外使用其他地級以上市計劃內水量分配指標的，應當向流域管理機構提出申請，由流域管理機構組織有關各方協商提出方案，報省人民政府水行政主管部門批準。”#p#分頁標題#e#
　　在流域水量分配方案制定實施后，流域內各行政區域用水必須按定額每年申請用水，由按需定供轉變為按供定需與按需定供相結合，從而徹底改變水資源供需管理模式，為建設節水型社會，探索水權制度建設，支持廣東經濟社會可持續發展提供了制度支撐。
　　亮點之二：建立了包含調度主體、調度方案、信息通報機制在內的水資源應急調度制度。《條例》第十六條列舉了包括嚴重干旱等四種情況下應當實行應急調度，第十七條針對全省枯水期水資源緊缺的現實，對旱情緊急情況下的應急調度的組織編制、實施、信息通報等作了具體規定。
　　亮點之三：進一步明確了流域水資源調度的管理主體與法律責任。《條例》第十九條規定：“流域管理機構和相關市、縣人民政府水行政主管部門應當加強對所轄范圍內水量調度執行情況的監督檢查。流域內的水庫、水電站、閘壩和取水工程等管理單位，應當執行年度水量調度計劃和有關運行管理規程，保持相應河段合理流量和水庫合理水位，并接受相關水行政主管部門、流域管理機構的統一調度和監督檢查。”而在第五章則明確規定了違反《條例》的法律責任。
　　通過明確流域機構與水行政主管部門作為水資源調度管理主體，要求各管理單位必須服從調度和監督，同時設置了相應的法律責任，這將改變廣東省目前多頭管理、不同利益主體各自為政的局面，必將促使水資源調度逐步從無序走向有序。
　　《水資源分配方案》明確規定了東江水資源開發利用的紅線和斷面水量水質雙控制目標，東江流域將逐步走向水生態良好、人水和諧的資源可持續利用之路，其流域水資源管理的借鑒意義，也將加速西江、北江、韓江的水資源優化配置進程
　　在廣東省的四條主要江河中，東江是最具特色的一條河流。它是唯一的90%流域面積在廣東境內的河流，是河源、惠州、廣州、東莞、深圳等地市的主要水源地，同時還擔負向香港供水的重要任務。人們說東江流淌的是政治水、經濟水、生命水。
　　到2007年，東江流域GDP約為1.06萬億元，占廣東全省的36%。東江326億立方米的多年平均地表水資源量，為包括香港在內的3000余萬人提供水源，年人均不足1100立方米，低于國際公認的用水緊張線1700立方米。在枯水期和干旱年份，或遇到突發的污染事故，很容易出現水的供需矛盾。
　　鑒于東江水資源開發利用和保護面臨的嚴峻形勢，廣東省政府頒布的《廣東省東江流域水資源分配方案》，明確規定東江水資源開發利用的總量不能突破106.64億立方米，地市間實行斷面水量水質指標雙控制。
　　《方案》還提出了確保東江水量、水質雙達標的五大保障措施及相應的實施要求：一是進一步完善流域管理和區域管理相結合的管理體制，二是加強東江流域廣東境內新豐江、楓樹壩、白盆珠三大水庫聯合優化調度，三是建立東江流域水量調度預案制度，四是2010年年底建成流域水資源監控體系，五是盡快研究制訂《廣東省東江流域水量調度管理辦法》。
　　《方案》的出臺，使東江流域的節水收到了立竿見影的效果。據廣東省水利廳副廳長李粵安介紹，實際用水已接近水量指標的東莞市，目前已將用水控制指標分解到各鎮和街道，全市總用水量開始出現負增長，并且隨著步入全國第三批節水型社會建設示范市行列，東莞市必將進一步拓寬節水空間。
　　東江分水方案開廣東省控制流域水資源開發總量的先河，也為全省其他流域水量分配方案研究積累了經驗。廣東省水利廳廳長黃柏青表示，由于全省的主要江河如韓江、北江、西江等均屬于珠江流域跨省河流，如果珠江流域省級分水方案能盡快出臺，廣東省力爭在“十一五”期間基本完成境內主要河流的水資源分配方案，逐步建立覆蓋省、市、縣三級行政區域的取用水總量控制指標體系。
　　據了解，繼東江流域之后，廣東省水利廳下一步在流域管理方面的工作重點包括：加快韓江流域受水區前期工作，加快實施韓江流域分水方案，完善韓江流域供水體系；全力推進境內西江流域的水資源合理配置；充分發揮北江水利工程作用，開發建設北江上游的樂昌峽、灣頭以及北江干流的清遠、橫崗等水利樞紐工程；啟動重點中小河流的綜合整治工程等。（畢玉娟 楊敏儀 黃濤 李先明）