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　　一、我國(guó)突發(fā)水污染事件形勢(shì)嚴(yán)峻

 

　　近年來(lái)，全國(guó)各類突發(fā)環(huán)境事件中，涉水突發(fā)環(huán)境事件占一半以上。隨著風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急管理力度的逐年加大，突發(fā)水污染事件的總體數(shù)量呈明顯下降趨勢(shì)，但頻次仍然很高。具體有以下特點(diǎn)。

 

　　一是突發(fā)水污染事件處置難度高、造成生態(tài)環(huán)境損害的幾率大。突發(fā)水污染事件處置經(jīng)常面臨地勢(shì)險(xiǎn)峻、水文條件復(fù)雜等狀況，污染物進(jìn)入水體后難以控制，圍堵攔截、投藥降污等措施難以按照預(yù)期發(fā)揮作用，可溶性污染物最終大多依靠稀釋達(dá)標(biāo)，油類等不可溶污染物回收效率不足20%，水污染事件應(yīng)急處置面臨極大挑戰(zhàn)。由于污染物難以控制和清除，水污染事件極易造成生態(tài)環(huán)境損害。2015年甘肅省西和縣隴星銻業(yè)“11·23”尾礦庫(kù)泄漏次生突發(fā)環(huán)境事件，應(yīng)急處置歷時(shí)67天才達(dá)到地表水持續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，造成部分地區(qū)地下水受到影響，257畝農(nóng)田遭受污染，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到6120.79萬(wàn)元；2018年河南淇河污染事件，危及下游丹江口水庫(kù)水質(zhì)和南水北調(diào)沿線1.3億人飲水安全。

 

　　二是突發(fā)水污染事件多跨界、易引起糾紛。突發(fā)水污染事件由于污染物遷移擴(kuò)散速度快、圍堵攔截困難，經(jīng)常造成跨界污染。同時(shí)由于未建立上下游協(xié)商、賠償機(jī)制，極易引起糾紛。2018年由于受臺(tái)風(fēng)引起的特大暴雨洪災(zāi)影響，安徽和江蘇省界新汴河團(tuán)結(jié)閘、新濉河枯河閘全流量泄洪，下游江蘇省洪澤湖溧河洼入湖口附近區(qū)域出現(xiàn)養(yǎng)殖魚蟹大面積死亡，引發(fā)公眾和媒體廣泛關(guān)注。

 

　　二、印發(fā)《指導(dǎo)意見》意義重大

 

　　（一）是落實(shí)《水污染防治法》等要求的具體舉措。《水污染防治法》要求“有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，建立重要江河、湖泊的流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施”；《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》要求“健全跨部門、區(qū)域、流域、海域水環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制”，“流域上下游各級(jí)政府、各部門之間要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合、定期會(huì)商，實(shí)施聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、信息共享”。《指導(dǎo)意見》以有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)跨省流域突發(fā)水污染事件、妥善處理糾紛、防范重大生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，推動(dòng)跨省流域上下游加強(qiáng)協(xié)作，建立突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，明確上下游責(zé)任和任務(wù)，是對(duì)《水污染防治法》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等的深入貫徹和落實(shí)。

 

　　（二）有助于改善水污染事件防控難的現(xiàn)狀。跨省流域水污染事件因涉及不同的行政區(qū)域及多層級(jí)政府，在政府間未有效建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制的情況下，存在預(yù)警難、通報(bào)不及時(shí)和協(xié)調(diào)機(jī)制不暢等突出問(wèn)題。例如，在甘肅省西和縣隴星銻業(yè)“11·23”尾礦庫(kù)泄漏次生突發(fā)環(huán)境事件中，由于上游未能準(zhǔn)確研判預(yù)警污染擴(kuò)散趨勢(shì)、未及時(shí)向下游通報(bào)事件信息，導(dǎo)致下游未及時(shí)采取有效的污染攔截措施、未開展充分的應(yīng)急準(zhǔn)備，造成污染范圍不斷擴(kuò)大并一度威脅到市級(jí)集中式飲用水水源地安全。針對(duì)以上具體難題，《指導(dǎo)意見》提出了加強(qiáng)研判預(yù)警、強(qiáng)化信息通報(bào)及相應(yīng)的細(xì)化措施，通過(guò)聯(lián)合會(huì)商，提前做好生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理、應(yīng)急物資儲(chǔ)備等工作，明確信息通報(bào)責(zé)任主體和對(duì)象等，能夠有針對(duì)性地改善跨省水污染事件防控難的現(xiàn)狀。

 

　　（三）有利于提升水污染事件應(yīng)對(duì)措施的精準(zhǔn)度。《指導(dǎo)意見》從事前預(yù)防、事中應(yīng)對(duì)、事后管理全過(guò)程提出了上下游聯(lián)防聯(lián)控的重點(diǎn)任務(wù)，有助于促進(jìn)跨界水污染事件制定精準(zhǔn)、科學(xué)的應(yīng)對(duì)措施。聯(lián)合監(jiān)測(cè)、科學(xué)攔污控污、協(xié)同污染處置等措施已在實(shí)踐中被證明對(duì)優(yōu)化事件處置效果有積極作用。例如，在湖南廣東武水河（武江）跨省界“6·24”銻污染事件、陜西省寧強(qiáng)縣漢中鋅業(yè)銅礦排污致嘉陵江四川廣元段鉈污染事件中，上下游通過(guò)制定聯(lián)合監(jiān)測(cè)方案，統(tǒng)一監(jiān)測(cè)斷面、方法和頻次，開展聯(lián)合監(jiān)測(cè)，準(zhǔn)確反映污染狀況，為科學(xué)制定處置方案提供了科學(xué)依據(jù)；通過(guò)上游斷源控污、下游快速響應(yīng)、聯(lián)合水利調(diào)度等協(xié)同處置行動(dòng)，達(dá)到了最優(yōu)處置效果。

 

　　（四）有助于降低水污染事件可能造成的影響。在跨界水污染事件中，常常由于信息報(bào)告不及時(shí)、責(zé)任不清推諉扯皮等原因貽誤處置先機(jī)，造成污染態(tài)勢(shì)不能及時(shí)有效遏制、污染范圍擴(kuò)大。建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)化信息通報(bào)、厘清上下游職責(zé)、明確責(zé)任主體，將協(xié)調(diào)溝通和信息共享機(jī)制化常規(guī)化，能夠保障及時(shí)有效地開展先期處置，提高跨省應(yīng)急處置的聯(lián)動(dòng)效果，避免因信息不暢或有關(guān)部門互相推諉責(zé)任而造成更加嚴(yán)重的事件后果。例如，在湖南廣東武水河（武江）跨省界“9·4”砷污染事件中，韶關(guān)市生態(tài)環(huán)境局在事發(fā)后，按照兩市簽訂的《關(guān)于建立邊界應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的協(xié)議》，立即向湖南省郴州市生態(tài)環(huán)境局進(jìn)行通報(bào)，要求采取相應(yīng)措施，保障過(guò)境水質(zhì)達(dá)標(biāo)。經(jīng)過(guò)湖南、廣東兩省相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，有效遏制了更大的生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生。

 

　　（五）有利于及時(shí)補(bǔ)償、賠償下游受害區(qū)域。在跨省界水污染事件中，下游區(qū)域往往是“城門失火殃及池魚”的受害者角色，生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等均無(wú)端遭受損失。例如，甘肅省西和縣隴星銻業(yè)“11·23”尾礦庫(kù)泄漏次生突發(fā)環(huán)境事件，造成下游陜西省、四川省直接經(jīng)濟(jì)損失上千萬(wàn)元。根據(jù)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》關(guān)于落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度要求，以及中辦和國(guó)辦印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》提出的“損害擔(dān)責(zé)”原則，下游區(qū)域不應(yīng)為上游污染行為買單。《指導(dǎo)意見》規(guī)定了水污染事件引起的跨省級(jí)行政區(qū)域糾紛的協(xié)商原則，明確省級(jí)人民政府為協(xié)商責(zé)任主體，強(qiáng)調(diào)采取以資金補(bǔ)償為主的方式解決，有助于下游受害區(qū)域及時(shí)獲得賠償，妥善化解糾紛。

 

　　三、落實(shí)《指導(dǎo)意見》，加快應(yīng)急能力建設(shè)

 

　　（一）編制流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急預(yù)案。為落實(shí)《指導(dǎo)意見》提出的流域突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控各項(xiàng)要求，上下游相鄰區(qū)域應(yīng)共同開展流域水污染環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并協(xié)同編制流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急預(yù)案，成立聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，明確研判預(yù)警及應(yīng)急響應(yīng)程序，建立快捷、高效的信息報(bào)告及通報(bào)流程，確定規(guī)范、合理的聯(lián)合應(yīng)急監(jiān)測(cè)工作方案，制定科學(xué)、可行的污染攔截、控制及處置措施。通過(guò)預(yù)案編制，將《指導(dǎo)意見》各項(xiàng)要求轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行、可操作的具體任務(wù)和措施，并指定責(zé)任部門，促進(jìn)《指導(dǎo)意見》落地實(shí)施。各省也可以按照《指導(dǎo)意見》的思路編制本省跨界流域上下游突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控工作方案或?qū)ｍ?xiàng)應(yīng)急預(yù)案。

 

　　（二）提高突發(fā)水污染事件研判預(yù)警能力。在突發(fā)水污染事件易發(fā)期，各流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)提前分析研判流域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)聯(lián)合會(huì)商或?qū)ｍ?xiàng)會(huì)商，及時(shí)開展多種情形下的分析研判，及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息。對(duì)于跨省流域突發(fā)水污染事件，研判預(yù)警往往面臨時(shí)間緊、不確定性大以及水文條件復(fù)雜多變等挑戰(zhàn)，對(duì)預(yù)測(cè)分析技術(shù)要求較高。因此，為落實(shí)《指導(dǎo)意見》要求，各地應(yīng)基于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)各類可能發(fā)生的突發(fā)水污染事件情景進(jìn)行充分模擬預(yù)測(cè)，做好預(yù)警準(zhǔn)備。同時(shí)鼓勵(lì)研究機(jī)構(gòu)加強(qiáng)預(yù)測(cè)預(yù)警技術(shù)研究和推廣應(yīng)用，為突發(fā)水污染事件研判預(yù)警提供技術(shù)支持。

 

　　（三）強(qiáng)化突發(fā)水污染事件監(jiān)測(cè)能力。完善水污染監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，在流域主要水系的跨界斷面、集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)、高風(fēng)險(xiǎn)河段等重要區(qū)域建設(shè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，針對(duì)區(qū)域主要風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)和易出現(xiàn)超標(biāo)的重點(diǎn)污染物，增加常規(guī)污染物以外的重金屬、有機(jī)物等監(jiān)測(cè)項(xiàng)目。提升地市、區(qū)縣環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測(cè)能力，以地方環(huán)境監(jiān)測(cè)中心為重點(diǎn)，配備必要的高精度監(jiān)測(cè)分析設(shè)備和便攜式監(jiān)測(cè)分析儀器，定期開展監(jiān)測(cè)人員培訓(xùn)，滿足突發(fā)水污染事件應(yīng)急監(jiān)測(cè)需求。

 

　　（四）提升突發(fā)水污染事件處置水平。總結(jié)區(qū)域內(nèi)典型突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合地區(qū)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)、水文地勢(shì)特點(diǎn)，通過(guò)編制或修訂突發(fā)水污染事件應(yīng)急預(yù)案，制定多種情景下科學(xué)、合理的監(jiān)測(cè)布點(diǎn)方案和應(yīng)急處置措施實(shí)施方案，建設(shè)突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置技術(shù)案例庫(kù)，并將技術(shù)方法和案例庫(kù)納入信息平臺(tái)。制定典型重金屬、有機(jī)污染物、無(wú)機(jī)污染物突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置操作手冊(cè)，明確應(yīng)急處置的基本流程、職責(zé)分工以及不同情景下物理、化學(xué)工程措施實(shí)施的條件和具體方法。加強(qiáng)規(guī)范和引導(dǎo)，分類分階段推動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域截流、導(dǎo)流工程建設(shè)，全面提升應(yīng)急處置水平。

 

　　（五）建設(shè)區(qū)域環(huán)境應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)與信息平臺(tái)。跨省流域相關(guān)區(qū)域應(yīng)根據(jù)應(yīng)急工作需求，共同建設(shè)區(qū)域應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)，針對(duì)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，儲(chǔ)備對(duì)應(yīng)類型、適當(dāng)數(shù)量的應(yīng)急物資。同時(shí)通過(guò)簽訂協(xié)議、會(huì)商協(xié)商、預(yù)案約定等方式，與大型企業(yè)合作，建立社會(huì)化物資儲(chǔ)備制度，形成靈活、多樣的物資儲(chǔ)備形式。此外，應(yīng)注重整合區(qū)域現(xiàn)有資源，建立信息平臺(tái)，共享物資儲(chǔ)備信息，做到物資儲(chǔ)備情況定期更新，物資儲(chǔ)備地點(diǎn)、數(shù)量等具體信息實(shí)時(shí)可查，物資申請(qǐng)調(diào)用便捷高效，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資儲(chǔ)備協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

 

　　（六）創(chuàng)新突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置與損害賠償市場(chǎng)機(jī)制。加快推動(dòng)突發(fā)水污染事件環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，探索建立上游高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)強(qiáng)制性投保和下游政府為本行政區(qū)域的水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量投保制度，當(dāng)發(fā)生突發(fā)水污染事件導(dǎo)致水生態(tài)環(huán)境受到污染或破壞時(shí)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司組織專業(yè)機(jī)構(gòu)或企業(yè)提供應(yīng)急處置、污染修復(fù)、責(zé)任認(rèn)定、損害賠償?shù)燃夹g(shù)服務(wù)，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度相銜接的制度政策，解決目前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中賠償資金無(wú)法及時(shí)用于應(yīng)急處置的問(wèn)題，發(fā)揮市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制的靈活性，形成應(yīng)急處置與損害賠償資金閉環(huán)，提高應(yīng)急處置與生態(tài)環(huán)境損害賠償工作效率。