8月1日-2日，河南鄭州市區(qū)出現(xiàn)大到暴雨，個別站點大暴雨，市區(qū)多處出現(xiàn)內澇。不少市民感慨，一場暴雨讓鄭州變成了“東方水城”：“終于知道為什么很多路都叫航海路、長江路、黃河路了，逢雨必淹啊。”還有市民吐槽：“這塊大海綿，吸水不沾弦（當?shù)胤窖裕豢孔V的意思）”。
“大海綿”，指的是鄭州于2016年入選河南省海綿城市建設省級試點。而海綿城市，是指城市要建設得像海綿一樣，在適應環(huán)境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。
當時，鄭州對其城區(qū)的內澇防治設計重現(xiàn)期為50年一遇，其他規(guī)劃區(qū)為20年一遇。此后，鄭州在海綿城市建設方面投入了大量人力物力財力。根據(jù)《鄭州市海綿城市專項規(guī)劃（2017-2030年）》，該市至2020年建設海綿城市項目總投資將達到534.8億元。
雖然愿景很好、投資甚巨，但在許多市民的直觀感受中，每逢大暴雨總是會出現(xiàn)內澇，“海綿”城市效果似乎還很難實現(xiàn)。而這也是全國許多試點建設海綿城市的地方都曾出現(xiàn)的情況。
按照國務院辦公廳2015年10月印發(fā)的《關于推進海綿城市建設的指導意見》，到2020年城市建成區(qū)20%以上的面積要達到降雨就地消納和利用的目標。但根據(jù)許多試點城市的實際情況，投入大量資金、建設許多項目，還是很容易出現(xiàn)內澇，這是為什么？海綿城市的目標真的難以實現(xiàn)嗎？
讓城市不再“看海”
“下水道是一座城市的良心”，北京市民胡立善一直深信這句話。根據(jù)他的觀察，北京這座城市下水道比較好的地方，就在他上班的亦莊。
2018年7月中旬，一場大暴雨降臨北京。眾多科技公司扎堆的海淀區(qū)后廠村、西二旗的一些路段出現(xiàn)內澇，地圖上顯示出現(xiàn)大量“積水事件”，許多人不得不“趟水”上班。
“真正建成了海綿城市，即使再大的雨，路面也沒有一點積水，那就好了。”胡立善很期待這樣的效果能擴展到更多地方。
“7.21大雨”，指的是2012年7月21日至22日8時左右，北京及其周邊地區(qū)遭遇61年來最強暴雨及洪澇災害。
這是一場城市建設的悲劇。在此之后，海綿城市建設被提上議程。
2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，提升城市排水系統(tǒng)時要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市。
2015年10月，國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進海綿城市建設的指導意見》提出，要將70%的降雨就地消納和利用，到2020年城市建成區(qū)20%以上的面積達到目標要求，2030年80%以上的面積達到目標要求。
此外，《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》、《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》、《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》，以及《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》，都提及要提升城市的排水能力，并加強對老舊排水管網(wǎng)的改造力度，推進雨污分流管網(wǎng)改造和建設等方案。
“滲、滯、蓄、凈、用、排”是海綿城市建設的“六字訣”。浙江工業(yè)大學建筑工程學院執(zhí)行院長陳前虎教授告訴記者，海綿城市建設的一大特點就是直面現(xiàn)實問題，根據(jù)每個城市的水質、水環(huán)境情況因地制宜。
根據(jù)陳前虎的調研，在浙江嘉興等工業(yè)化程度較高的地區(qū)，首先要解決的是工業(yè)污染對水質的影響；在浙江蘭溪等城市，則要解決防洪、內澇等核心問題；在甘肅等西北地區(qū)首先要考慮的是如何把水資源留下來，如何高效利用水資源。“不同的情況，要采取的手段和措施也是不一樣的。”
因此，我國于2015年和2016年前后公布了兩批、共30個海綿城市建設試點城市名單。這些試點城市有很強的地域代表性，也包括了不同的城市規(guī)模，直轄市、計劃單列市、省會城市、地級市、縣級市都有。
30個試點城市積累了哪些經(jīng)驗
為鼓勵各地建設海綿城市，相關部門出臺了多項利好政策，給予了大額財政補貼。尤其是30個試點城市，普遍獲得了大量真金白銀的支持。
例如，第一批16個試點城市普遍要進行舊城改造，結合棚改、危改、舊城改造進行海綿城市建設，前三年計劃試點區(qū)域總面積435平方公里，共設置了建筑與小區(qū)、道路與廣場、園林綠地、地下管網(wǎng)、水系整治等各類項目3159個，總投資865億元。
住建部有關負責人曾透露，預計海綿城市建設投資將達到每平方公里1億元至1.5億元。如果再加上地方財政以及各種社會資本的投入，全國投入海綿城市建設的資金體量巨大。這些試點積累了哪些經(jīng)驗？
今年4月，住建部、財政部、水利部組織開展海綿城市建設三年終期考評，江西萍鄉(xiāng)獲評優(yōu)秀等次第一名，并獲得財政部海綿城市試點獎勵資金1.2億元。此前，萍鄉(xiāng)已連續(xù)兩年獲得全國海綿城市試點建設年度績效考評第一。
萍鄉(xiāng)的經(jīng)驗是什么？萍鄉(xiāng)市副市長、市海綿辦主任葉華林曾在接受媒體采訪時表示，作為一項復雜、龐大的系統(tǒng)工程，海綿城市建設成功與否，很大程度上取決于能否解決城市建設過程中“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的難題。
全域管控、避免碎片化推進，是萍鄉(xiāng)的經(jīng)驗。試點之初，萍鄉(xiāng)在市區(qū)規(guī)劃了近33平方公里的海綿城市建設示范區(qū)，完成項目建設160多個，投資額近65億元。在此基礎上，萍鄉(xiāng)把試點范圍擴至全市域3802平方公里，將海綿城市建設要求納入建設工程“兩證一書”等行政審批之中，非試點區(qū)域所有新建、改建、擴建工程項目都要按照試點區(qū)域的建設標準和技術規(guī)范開展建設。
今年7月，萍鄉(xiāng)遭遇有歷史記錄以來最大強降雨。面對遠遠超過設計標準的洪水，海綿調蓄設施最大限度的發(fā)揮了效力，大幅減少了內澇。
不過，并不是所有城市都做到如此明顯的海綿效果。2018年30個試點城市中仍有十多個城市出現(xiàn)不同程度的內澇。投入大量資金建設的海綿城市為何效果不佳？海綿城市建設失敗的言論一度泛起。
業(yè)內專家表示，此類觀點過于片面和草率。在陳前虎看來，從目前的試點來看，到2020年，實現(xiàn)試點城市建成區(qū)20%以上面積降雨就地消納利用的目標“應該沒什么問題”，而過去不少海綿城市建設進程比較慢的一個原因，是地方政府債務較高。
陳虎介紹稱，海綿城市項目跟公路、橋梁等交通設施不一樣，盈利周期很長，在地方政府財力有限的情況下，PPP模式和社會資本對海綿城市的跟進速度都比較慢。
浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院副總工程師趙萍指出，目前一些試點城市建設海綿城市的步伐還比較慢、效果還不明顯，這與各方對海綿城市的理解不一致、不到位有很大關系。
“不少人都認為海綿城市是勞民傷財?shù)氖虑椋鋵嵈蠹叶际且恢虢狻?rdquo;根據(jù)趙萍的觀察，許多地方政府的建設、規(guī)劃、市政管理、監(jiān)理等部門對海綿城市的理解還不夠，導致推進非常困難。她曾在浙江的一些地方開展海綿城市培訓，有不少城投公司的人反饋稱“肯定沒啥用場”“我們工期很緊，項目做不了海綿”。
一把手工程
公眾和有關部門對海綿城市的理解偏差，讓海綿城市從業(yè)者也很煩惱。不過這個局面或將有所改善。
住建部于2018年底批準為國標的《海綿城市建設評價標準》（以下簡稱《評價標準》)，已于今年8月1日起施行。《評價標準》規(guī)定了海綿城市建設的技術路線與方法：應按照“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”理念系統(tǒng)謀劃，因地制宜、灰綠結合，采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等方法綜合施策。
《評價標準》還明確了海綿城市建設效果要從項目建設與實施的有效性、能否實現(xiàn)海綿效應等方面進行評價。其中，“地下水埋深變化趨勢”、“城市熱島效應緩解”為考察內容，其他為考核內容。
趙萍表示，《評價標準》的實施可以幫助海綿城市建設從基礎的定性階段，進入定量建設階段。但無論是評價標準還是具體的技術標準，都需要進一步完善，尤其是把30個試點城市過去的經(jīng)驗和教訓總結出來。最近趙萍與業(yè)內專家討論發(fā)現(xiàn)，許多試點城市前期走過的一些彎路，后續(xù)其他城市還在走。
趙萍認為，在早期的城市規(guī)劃中就應該把海綿城市的指標納入考核要求中，在項目的竣工環(huán)節(jié)也要照此驗收。“如果把這兩端給管住了，那么新建項目會按海綿要求進行建設。”否則，一些試點措施也只是在應付檢查，并不是真正發(fā)揮效用。
陳前虎則認為，海綿城市建設是全生命周期的過程，從前期的規(guī)劃，到設計、施工、建設，再到后期運維管理，都需要制定標準。“不能建好了沒人管，或者重建設、輕管理，不然建了也白建。”但現(xiàn)實的情況是，有很多海綿設施建好卻無人管理，導致垃圾淤塞，海綿設施沒法發(fā)揮作用。
在調研中陳前虎還發(fā)現(xiàn)，海綿城市建設經(jīng)常受制于政府各部門之間的協(xié)同困難，“各自有一套標準，相互之間沒有協(xié)同”。而且，因為地方政府財力有限，而海綿城市的投資周期較長，相應的投資進度也受到一定影響。
要破解這些難題，往往需要地方政府一把手重視。“如果說不是由市委書記或者市長一起來推動的話，海綿城市要想建成很困難。”陳前虎說。
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