日前，我國待實(shí)施的河流、河道、流域治理類項(xiàng)目繁多，其公益、半公益性質(zhì)和巨大投資給地方政府財(cái)政造成沉重負(fù)擔(dān)，項(xiàng)目實(shí)質(zhì)開展有限。為明晰市場(chǎng)化模式進(jìn)行環(huán)境治理的優(yōu)勢(shì)，本文多角度剖析了永定河項(xiàng)目案例，希望給您帶來思考與幫助。
一、永定河流域治理的現(xiàn)狀與問題
永定河在京津冀晉四省市范圍內(nèi)，現(xiàn)有入河排污口116個(gè)，每年排入河道的廢污水達(dá)3.19億噸，主要污染物COD、氨氮約3.57萬噸、0.56萬噸，超過納污能力1.57倍、7.6倍。全年干涸的河段達(dá)到10%，主要河段年平均干涸121天，年均斷流316天，生態(tài)系統(tǒng)極度退化。人均水資源量僅為全國的9.8%，而且仍在衰減;水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率僅為26.8%。永定河上游有1.5萬平方公里水上流失面積需治理，河湖、濕地率僅2%。下游平原河道1996年后完全斷流;2000年后河口入海水量較多年平均值銳減了97.5%。目前，河道和環(huán)境治理以行政區(qū)域劃分，跨區(qū)域、跨行業(yè)議事、協(xié)調(diào)機(jī)制較弱，協(xié)同管理能力較差。
從地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史來看，城市往往沿河發(fā)展，河道至今仍貫穿很多地區(qū)的核心區(qū)域，河道及兩岸環(huán)境遭到污染和破壞后，給區(qū)域整體發(fā)展帶來極大的負(fù)面影響。
但河道和流域治理及生態(tài)修復(fù)往往不能直接帶來經(jīng)濟(jì)效益，這類項(xiàng)目基本歸為公益或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目。以往的實(shí)施模式往往是政府投資，專業(yè)企業(yè)具體實(shí)施，項(xiàng)目完成后政府再逐年撥款，保持項(xiàng)目內(nèi)河道、涵養(yǎng)林等清潔、健康的狀態(tài)，同時(shí)對(duì)相關(guān)設(shè)施逐年維護(hù)。
隨著國家加大環(huán)境治理力度，這類項(xiàng)目逐漸增多，而且項(xiàng)目往往呈現(xiàn)大型化趨勢(shì)，要求投資力度必須同步加大。但地方政府投資能力受限，難以應(yīng)對(duì)多個(gè)大規(guī)模項(xiàng)目同步開工。即使如北京等超大型城市，財(cái)力保障能力較強(qiáng)，這類項(xiàng)目完工后長期的維護(hù)費(fèi)用也將成為不容忽視的政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。
在永定河項(xiàng)目中，按國家發(fā)改委等三部聯(lián)合印發(fā)的《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案(公開稿)》，該項(xiàng)目總體囊括重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目78個(gè)，匡算項(xiàng)目估算總投資396.8億元。而且需要在2025年前完成全部投資。
雖然一般水利項(xiàng)目都會(huì)有國家補(bǔ)貼資金，但是一般也只有20%左右，需要地方政府承擔(dān)的資金量仍然很大。而且，隨著項(xiàng)目建設(shè)逐步推進(jìn)，即使不考慮估算投資額可能無法覆蓋日益增長的征拆、人工、材料等費(fèi)用，按50%的資金來源于貸款并且按基準(zhǔn)利率計(jì)算，項(xiàng)目完工后每年貸款利息都將超過9億元，再考慮865公里河道和相關(guān)設(shè)施的維修維護(hù)費(fèi)用，將對(duì)地方政府構(gòu)成巨大且長期的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。
二、永定河流域治理市場(chǎng)化的基本方式
以往的河道治理以行政區(qū)劃為界限，各行政區(qū)負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)治理項(xiàng)目，并由政府全額出資。這不僅不符合流域治理的本質(zhì)要求，也將形成長期的政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。
永定河項(xiàng)目進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，建立了全新的協(xié)同治理機(jī)制，采取市場(chǎng)方式進(jìn)行整體運(yùn)作，由京津冀晉四省市、中國交通建設(shè)集團(tuán)共同出資，共同組建“永定河流域投資有限公司”，由該公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體實(shí)施和投融資運(yùn)作。
在實(shí)際治理工作中，永定河公司將構(gòu)建"1+N”的公司體系。“1”是總公司，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施和投融資運(yùn)作“N”是若干分(子)公司，由永定河公司、項(xiàng)目所在地政府、企業(yè)、社會(huì)資本方等共同組建項(xiàng)目公司，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。
成立公司后，項(xiàng)目總體由永定河公司投資。為了不給財(cái)政帶來過重負(fù)擔(dān)，該公司需進(jìn)行多種經(jīng)營，實(shí)行“一地一策”開發(fā)盈利模式，主要依靠三個(gè)方向的發(fā)展實(shí)現(xiàn)長期的資金平衡和公司的可持續(xù)發(fā)展：依托區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善帶來的土地增值等收益、提供永定河生態(tài)水量服務(wù)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)。同時(shí)，永定河公司依靠治理帶來的生態(tài)、環(huán)境空間的提升，與沿線政府洽談合作，實(shí)施體育體閑、健康養(yǎng)老服務(wù)、文化旅游產(chǎn)業(yè)、拓展項(xiàng)目供水服務(wù)和林業(yè)資源綜合開發(fā)經(jīng)營等獲取收益。保持該公司長期現(xiàn)金流入，用以保障項(xiàng)目長久資金需求。
1.市場(chǎng)化模式的優(yōu)勢(shì)
(1)減輕政府財(cái)政壓力
永定河項(xiàng)目采用市場(chǎng)化模式進(jìn)行整體運(yùn)作，由京津冀晉四省市政府和引入的戰(zhàn)略投資方—中交集團(tuán)共同投資。這類投資一般僅限于資本金部分，部分資金需求可以依據(jù)水利項(xiàng)目的基本情況申請(qǐng)國家和地方補(bǔ)貼。按一般基建項(xiàng)目融資比例，至少一半以上的投資可以融資解決。如果各類融資方式使用恰當(dāng)，按照國家關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金的規(guī)定，理論上最高可以融資80%的資金，但考慮到這類項(xiàng)目盈利能力有限，預(yù)計(jì)融資規(guī)模不會(huì)超過60%-70%。在這種情況下，政府投資壓力達(dá)到很大程度的降低。
由于流域面積廣大，而且沿河周邊包括一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的區(qū)域，這對(duì)于社會(huì)投資人的吸引力極大。社會(huì)投資人往往不只是關(guān)注河道治理和環(huán)境改善項(xiàng)目，而是對(duì)流域內(nèi)涉及的相關(guān)產(chǎn)業(yè)存在很多設(shè)想。永定河公司就綜合考慮了通過土地增值、體育體閑、健康養(yǎng)老服務(wù)、文化旅游產(chǎn)業(yè)、拓展項(xiàng)目供水服務(wù)和林業(yè)資源綜合開發(fā)經(jīng)營等獲取收益。
(2)提高項(xiàng)目管理水平
流域治理項(xiàng)目涉及的區(qū)域和細(xì)分領(lǐng)域跨度都較大、相關(guān)的行業(yè)管理部門多，以往需各政府部門相互配合，各自落實(shí)自己管轄的領(lǐng)域，如水利部門管河道、林業(yè)部門管樹木、農(nóng)業(yè)部門管農(nóng)田，還有排污工廠、居民違建、集體上地違規(guī)使用等問題。相關(guān)部門繁多，相互配合推進(jìn)效率極低，而且互相之間經(jīng)常難分主次，一個(gè)流域治理項(xiàng)目實(shí)際變成了各領(lǐng)域的多個(gè)行業(yè)項(xiàng)目，整體項(xiàng)目管理水平很難提高。但是通過市場(chǎng)化實(shí)施后，必然采取公司化治理方式。
在永定河項(xiàng)目中，永定河公司設(shè)立多個(gè)對(duì)應(yīng)部門，實(shí)際是將相應(yīng)的政府責(zé)任進(jìn)行集成。這些部門在公司的統(tǒng)一指揮下，上對(duì)各政府部門，下對(duì)用永定河總體項(xiàng)目，在公司層面實(shí)現(xiàn)了責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，管理水平可以得到很大提升。
(3)打通跨行政區(qū)治理界限
行政區(qū)劃是我國管理各項(xiàng)事物和各類項(xiàng)目基本區(qū)分界限，但對(duì)于河道、水流或流域來說，卻違背了客觀規(guī)律。流域治理中水、岸、植被、設(shè)施等環(huán)環(huán)相扣，是一個(gè)緊密的復(fù)雜系統(tǒng)，但歸口管理上，涉及水、農(nóng)、林、牧、漁多個(gè)領(lǐng)域，如有建設(shè)內(nèi)容還需發(fā)改、建設(shè)、環(huán)境等政府部門審批，上下游又由多個(gè)、多級(jí)政府部門管理。流域治理本身復(fù)雜程度高，再對(duì)應(yīng)分而治之的各級(jí)、各地、各行業(yè)政府部門，可以說難上加難。雖然各區(qū)域行政機(jī)構(gòu)之間有著正常的溝通協(xié)調(diào)程序，但這種程序繁雜、拖沓，效率很低。尤其在上下游存在利益沖突或各行業(yè)部門存在職責(zé)不清的情況下，項(xiàng)目推進(jìn)難度極大。
由一個(gè)公司總體統(tǒng)籌實(shí)施可以使上下游進(jìn)展計(jì)劃性更強(qiáng)，更加科學(xué)有序，水里岸上更加匹配。在制定實(shí)施計(jì)劃后，由公司分頭去向各政府部門申請(qǐng)、報(bào)批，秩序性更強(qiáng)，可有效解決項(xiàng)目跨區(qū)域問題。
(4)提升沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力
永定河項(xiàng)目治理河長865公里，流域面積4.7萬平方公里，跨度極大，流經(jīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)狀況各異，既有北京、天津和某些經(jīng)濟(jì)情況較好地區(qū)，也有河北、山西大片區(qū)域亟待開發(fā)。
永定河項(xiàng)目實(shí)行公司化治理，公司為了解決持續(xù)發(fā)展和賺取利潤的壓力，會(huì)主動(dòng)摸索沿岸體閑、旅游、林業(yè)等資源和區(qū)域供水、上地綜合開發(fā)等各類商業(yè)機(jī)會(huì)。尤其對(duì)于旅游產(chǎn)業(yè)，各地開發(fā)熱情高漲，但往往一個(gè)區(qū)域一個(gè)景點(diǎn)，難以構(gòu)成吸引客流量的關(guān)鍵因素，各地區(qū)相互配合又往往難以實(shí)質(zhì)推進(jìn)。而永定河公司則是既有開發(fā)動(dòng)力，又有統(tǒng)籌開發(fā)高度和資源整合能力的理想主體。按照目前“區(qū)域旅游”或“全流域旅游”概念，區(qū)域或流域內(nèi)的旅游資源必須要經(jīng)過整合，組合式、搭配式開發(fā)，讓流域旅游具備深度、廣度和多樣性優(yōu)勢(shì)，使之具備開發(fā)深度游和特色游等旅游產(chǎn)品的基礎(chǔ)。
2.仍需解決的問題
(1)對(duì)政府財(cái)政的依賴
流域治理類項(xiàng)目由于需求資金規(guī)模較大、公益性或準(zhǔn)公益性屬性較強(qiáng)，所以即使采用市場(chǎng)化和公司化模式，一定時(shí)期內(nèi)往往也不能脫離政府財(cái)政支持，政府難以完全擺脫負(fù)擔(dān)。如果流域治理公司在經(jīng)營中由于其自身經(jīng)驗(yàn)、能力或管理等問題不能整體掌控流域內(nèi)多種產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營開發(fā)，或經(jīng)營開發(fā)模式、規(guī)模不當(dāng)，導(dǎo)致虧損，或不能對(duì)流域治理項(xiàng)目形成資金支持和收益補(bǔ)足，那么肯定會(huì)轉(zhuǎn)向政府要求補(bǔ)助，從而形成了實(shí)質(zhì)上的政府兜底，這與市場(chǎng)化模式的基本方向是有一定沖突的。
(2)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的不公平競(jìng)爭(zhēng)
在明確市場(chǎng)化、公司化實(shí)施流域治理多方面優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，還要充分認(rèn)識(shí)到組建一家公司實(shí)施各類項(xiàng)目、開發(fā)各類型產(chǎn)業(yè)的難度。如果該公司優(yōu)先介入了流域優(yōu)質(zhì)資源，但未能建立足夠的執(zhí)行能力或吸引整合行業(yè)領(lǐng)先資源、合作伙伴，則會(huì)形成對(duì)資源開發(fā)深度不足，不能完全體現(xiàn)資源價(jià)值，形成一定程度的浪費(fèi)。如流域治理公司未能形成平臺(tái)屬性，專業(yè)公司又不能與其達(dá)成合作意向，則難以進(jìn)入該流域范圍開展業(yè)務(wù)，形成流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)公司不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，這本身有悖于市場(chǎng)化的本質(zhì)，也不利于流域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)快速發(fā)展。
三、流域治理實(shí)施市場(chǎng)化模式的建議
1.謹(jǐn)慎評(píng)估開發(fā)價(jià)值，控制政府或有負(fù)債
在實(shí)行市場(chǎng)化開發(fā)前，必須進(jìn)行區(qū)域謹(jǐn)慎評(píng)估，對(duì)當(dāng)?shù)乜砷_發(fā)的上地、旅游、康養(yǎng)、農(nóng)、林、漁等資源進(jìn)行摸排，并對(duì)開發(fā)可能帶來的資源價(jià)值的提升進(jìn)行謹(jǐn)慎預(yù)判。在資源價(jià)值充分的情況下，可以進(jìn)行較為完全的市場(chǎng)化，由政府和投資人進(jìn)行公司化運(yùn)作。如果資源價(jià)值不足以支持整體流域治理，那么要對(duì)可能形成的政府負(fù)擔(dān)作出較為清晰的判斷，避免形成在開發(fā)過程中投資越大、潛在政府負(fù)擔(dān)越大的局面，造成大量的政府或有負(fù)債，違背了市場(chǎng)化的初衷。
2.明確政策界限，維持適當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)
市場(chǎng)化、公司化運(yùn)作必然要求政府給予一定的政策支持，否則也不足以吸引投資人，不能形成流域治理提升資源價(jià)值、資源價(jià)值支持流域治理的良性循環(huán)。但如果政策支持沒有界限，為了加快治理和開發(fā)進(jìn)度失去了“裁判員”的控制地位，那么就容易造成區(qū)域的無序發(fā)展，也可能失去對(duì)某些細(xì)分行業(yè)優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)駐的吸引力，甚至造成其進(jìn)入的障礙。市場(chǎng)化的流域治理公司可能在一定程度上形成政府之下的“管理機(jī)構(gòu)”，從而失去了市場(chǎng)化的優(yōu)勢(shì)，形成變異的審批制度。所以，政府各部門需要對(duì)市場(chǎng)化開發(fā)提供明確的政策支持清單，讓企業(yè)依法、按政策開展經(jīng)營，同時(shí)維持區(qū)域內(nèi)各領(lǐng)域投資吸引力和整體經(jīng)濟(jì)活力。
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