上世紀(jì)90年代，我國在城市開始征收污水處理費，先是在重點流域試點，之后迅速在全國推廣。國家有關(guān)部門及時總結(jié)各地經(jīng)驗，發(fā)布了一系列指導(dǎo)意見或通知，不斷探索完善污水處理費征收制度。通過20年的實踐，我國已建立起了較為成熟的污水處理費征收制度，有力推動和保障了污水處理事業(yè)的快速發(fā)展。截至目前，全國建成投入運營的城鎮(zhèn)污水處理廠超過5000座，日處理能力接近2億立方米，成為污水處理能力最大的國家。
當(dāng)前，污水處理事業(yè)進入了一個新的歷史時期。黨的十九大做出了加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略部署，全國生態(tài)環(huán)境保護大會吹響了推進生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問題、堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的號角。習(xí)近平總書記指出，生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。在這樣的形勢下，建立健全與生態(tài)環(huán)境保護和污染防治力度相適應(yīng)的環(huán)境價格機制與政策，就成為一項極其重要的基礎(chǔ)性工作。污水處理是污染防治攻堅戰(zhàn)的重頭戲，面臨擴大能力、提質(zhì)增效的雙重壓力，現(xiàn)有污水處理費征收政策還不能滿足污水處理工作的新要求，亟待通過創(chuàng)新完善，進一步推動并保障污水處理事業(yè)繼續(xù)快速發(fā)展，助力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)。
日前，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》（以下簡稱《意見》），對完善污水處理收費政策作了全面部署，提出要加快構(gòu)建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的價格機制，推進污水處理服務(wù)費形成市場化，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)污水處理費基本覆蓋服務(wù)費用。這一文件的出臺，更好地體現(xiàn)了污染者付費和激勵約束相結(jié)合的原則，將對推進水污染防治工作和污水處理行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。
充分認(rèn)識污水處理費征收政策對水污染防治的重要性
污水處理是水污染防治的重要手段。根據(jù)2017年《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》，海河流域32.9%的水體斷面為劣Ⅴ類，處于重度污染狀態(tài)，喪失基本使用功能。另外，遼河流域劣Ⅴ類斷面占18.9%，黃河流域劣Ⅴ類斷面占16.1%，淮河、松花江和珠江等流域也都不同程度存在劣Ⅴ類水體。太湖、陽澄湖、南四湖、鄱陽湖、興凱湖、洞庭湖、洪湖以及鏡泊湖等湖泊處于輕度污染狀態(tài)，巢湖、淀山湖、白洋淀、洪澤湖以及仙女湖等湖泊處于中度污染狀態(tài)，而滇池、呼倫湖以及烏梁素海等湖泊則長期處于重度污染狀態(tài)。2015年啟動城市黑臭水體整治行動以來，全國共排查出2000多個黑臭水體，雖然絕大部分治理成效顯著，黑臭基本消除，但離水功能達標(biāo)還有很大距離，仍然處于污染狀態(tài)。水體污染的原因有很多，但最根本的原因是大量污水未經(jīng)處理直接排入水體。據(jù)統(tǒng)計，2017年直排入海的生活污水和工業(yè)廢水為63億立方米，直接排入地表水體的則更為普遍。因此，《水污染防治行動計劃》（“水十條”）的第一條就是“全面控制污染物排放”，要求嚴(yán)格控制工業(yè)廢水特別是工業(yè)聚集區(qū)的廢水排放，控制城鎮(zhèn)生活污水的排放，控制農(nóng)村生活污水的排放。可以說，污水處理是水污染防治的根本，不搞好污水處理，水環(huán)境質(zhì)量就難以改善，也就沒有綠水青山。
污水處理費是污水處理的重要保障。污水處理費專項用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)和運行，是污水處理行業(yè)穩(wěn)定的費用來源。站在全行業(yè)角度看，污水處理費征收力度與污水處理設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及運行水平明顯相關(guān)，污水處理費征收力度較大的城市，污水處理成效也更明顯。近幾年，社會資本成為污水處理設(shè)施建設(shè)的重要融資渠道，而優(yōu)質(zhì)社會資本方往往首先選擇污水處理費征收力度大的城市或地區(qū)，一些污水處理費征收不足的城市則難以吸引到有實力的企業(yè)，劣質(zhì)非專業(yè)企業(yè)的進入，難以真正搞好污水處理。
合理制定與調(diào)整城鎮(zhèn)污水處理費征收標(biāo)準(zhǔn)
首先，污水處理費征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)覆蓋成本。《意見》明確提出，按照補償污水處理和污泥處置設(shè)施運營成本（不含污水收集和輸送管網(wǎng)建設(shè)運營成本）并合理盈利的原則，制定污水處理費標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于成本測算，有幾個關(guān)鍵點需要明確：污水處理設(shè)施運營成本應(yīng)基于全成本測算，既要包括直接成本，也要包括間接成本，且成本測算應(yīng)與滿足當(dāng)?shù)厥芗{水體要求的出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)，不同的出水標(biāo)準(zhǔn)，成本差別也很大，《意見》特別提出，建立與污水處理標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)的收費機制，支持提高污水處理標(biāo)準(zhǔn)，污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)提高至一級A或更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)，可相應(yīng)提高污水處理費標(biāo)準(zhǔn)，這是助力深化水污染防治工作的直接體現(xiàn)；污泥處理處置成本包括處理成本和處置成本，成本測算應(yīng)在明確處置方式的基礎(chǔ)上進行，不同的處置方式，處置成本不同，要求的處理程度也不同，處理成本也差別很大；工業(yè)廢水的處理成本應(yīng)依據(jù)主要污染物和特征污染物的種類及濃度單獨測算，既要計算工業(yè)廢水排入城鎮(zhèn)污水處理廠造成的成本增加，也要考慮工業(yè)廢水的特征污染物對污泥處理處置的影響，并納入成本計算，《意見》鼓勵地方根據(jù)企業(yè)排放污水中主要污染物種類、濃度、環(huán)保信用評級等，分類分檔制定差別化收費標(biāo)準(zhǔn)，也是這一原則的體現(xiàn)。
其次，污水處理費征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括合理利潤。污水處理費多年來的征收實踐中，基于污水處理公共服務(wù)的屬性，一直存在著“保本經(jīng)營”的做法。“熱鬧但不賺錢”是資本市場對水務(wù)行業(yè)的一般看法。新形勢下，社會對污水處理設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和運營水平的要求日益提高，污水處理成為水環(huán)境治理的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，污水處理費應(yīng)基于“合理盈利”的原則確定征收標(biāo)準(zhǔn)。雖然污水處理費實行收支兩條線管理，污水處理企業(yè)的盈利主要取決于政府向其支付的服務(wù)費，但污水處理費按照合理盈利原則測算，既可以保證污水處理服務(wù)費成為“有源之水”，又能夠?qū)ι鐣Y本釋放明確的信號。只有存在“合理盈利”空間，污水處理費才具有撬動投資的功能，才能吸引優(yōu)質(zhì)社會資本和服務(wù)商進入污水處理領(lǐng)域提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。
另外，建立污水處理費動態(tài)調(diào)整機制。多數(shù)城市幾年調(diào)整一次污水處理費，但有的城市多年不做調(diào)整，而實際用電、藥劑以及人工等生產(chǎn)要素的單價一直在變化。同時，污水處理的任務(wù)也在變化，處理標(biāo)準(zhǔn)在提高，污泥處理處置的要求也在提高，政府支付的服務(wù)費應(yīng)當(dāng)相應(yīng)提高。如果污水處理費不調(diào)整，收支缺口就會放大，財政壓力就會加重，一些地方甚至?xí)虼擞绊懳鬯幚碓O(shè)施的提標(biāo)改造。因此，應(yīng)基于生產(chǎn)要素價格變化和實際任務(wù)的變化，建立污水處理費動態(tài)調(diào)整機制，滿足實際需要。《意見》強調(diào)，對污水處理費要依據(jù)定期評估結(jié)果動態(tài)調(diào)整，2020年底前實現(xiàn)城市污水處理費標(biāo)準(zhǔn)與污水處理服務(wù)費標(biāo)準(zhǔn)大體相當(dāng)，這有利于保證污水處理設(shè)施的正常運營。
處理好城鎮(zhèn)污水處理費征收與財政補貼之間的關(guān)系
城鎮(zhèn)污水處理費用來源，應(yīng)堅持收費為主、公共財政補貼為輔的原則。在一定時期內(nèi)，為推動行業(yè)快速發(fā)展，需要一定的公共財政補貼，但不能長期依賴公共財政，必須合理劃分收費和財政補貼的權(quán)責(zé)界線，明確哪些成本應(yīng)該由財政負(fù)擔(dān)，哪些必須由污染者負(fù)擔(dān)，否則，財政狀況不佳的城市或地區(qū)，污水處理行業(yè)將無法正常發(fā)展。事實上，征收標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)滿足行業(yè)發(fā)展的要求，為行業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
公共財政對污水處理的補貼，應(yīng)明確補貼范圍及優(yōu)先序，體現(xiàn)公平。《意見》提出，污水處理費補償?shù)某杀静缓鬯占洼斔凸芫W(wǎng)建設(shè)運營成本，換言之，相應(yīng)的成本應(yīng)主要由公共財政負(fù)擔(dān)。這主要是考慮到污水收集管網(wǎng)的公共屬性更強，具體來說，一是考慮目前的管理模式，多數(shù)地方污水處理實行廠網(wǎng)分離，污水處理企業(yè)一般僅負(fù)責(zé)污水處理廠的建設(shè)和運營，管網(wǎng)一般由市政部門或其所屬的事業(yè)單位負(fù)責(zé)；二是從資金來源上講，目前各地均已收取城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費，這部分費用中應(yīng)包含排水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金；三是從實際可操作性來看，多數(shù)城市污水收集管網(wǎng)的折舊和維護成本要高于污水處理廠的運行維護成本，如果將管網(wǎng)成本納入污水處理費，收費標(biāo)準(zhǔn)將大幅提升，超出居民和企業(yè)的可承受能力。
此外，目前建制鎮(zhèn)普遍沒有開征污水處理費，但建制鎮(zhèn)污水集中處理已經(jīng)逐步展開，亟須建立污水處理收費制度。《意見》提出，具備污水集中處理條件的建制鎮(zhèn)要全面建立污水處理收費制度，并同步開征污水處理費，這是補齊短板的必然要求，但考慮到開征初期的困難，特別是針對建制鎮(zhèn)污水處理不具有規(guī)模效應(yīng)、單位成本較高等問題，以及建制鎮(zhèn)企業(yè)和居民的承受能力，初始標(biāo)準(zhǔn)不宜太高，在一定時期內(nèi)，建制鎮(zhèn)污水處理應(yīng)是財政補貼的一個重點。
積極探索農(nóng)村污水處理收費制度
2018年中央一號文件提出了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)：到2020年，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)；到2035年，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗宜居鄉(xiāng)村基本實現(xiàn)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》提出以建設(shè)美麗宜居村莊為導(dǎo)向，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，加快補齊農(nóng)村人居環(huán)境突出短板，為如期實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)打下堅實基礎(chǔ)。治理農(nóng)村污水，迫在眉睫。那么，農(nóng)村污水治理的資金來自哪里？農(nóng)村是否需要開征污水處理費？這是當(dāng)前需要認(rèn)真面對的問題。
《意見》提出，要在已建成污水集中處理設(shè)施的農(nóng)村地區(qū)，探索建立農(nóng)戶付費制度，綜合考慮村集體經(jīng)濟狀況、農(nóng)戶承受能力、污水處理成本等因素，合理確定付費標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該說，這種政策安排既體現(xiàn)了加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的形勢要求，也充分考慮了當(dāng)前的客觀實際。農(nóng)村污水治理的資金應(yīng)該主要依靠地方為主、中央補助的政府投入體系，但同時也應(yīng)該探索建立農(nóng)村污水處理收費制度。在農(nóng)村開征污水處理費，可以作為治理資金的適當(dāng)補充，更大的作用是強化村民環(huán)境衛(wèi)生意識，提升村民參與人居環(huán)境整治的自覺性、積極性、主動性。另外，農(nóng)村污水處理與衛(wèi)生改廁緊密相關(guān)，涉及千家萬戶，沒有農(nóng)民的配合參與，就不可能治理好農(nóng)村污水。
建立農(nóng)村污水處理收費制度是一項政策性很強的行為，應(yīng)履行嚴(yán)格的公示程序，明確公示內(nèi)容，提高收費透明度；應(yīng)明確測算邊界，嚴(yán)禁借污水處理費之名向農(nóng)民“搭車”收費；應(yīng)加大宣傳力度，向農(nóng)民講清政府持續(xù)投入的決心，講清適當(dāng)收費的用途、目的和意義。有了廣大農(nóng)民的積極參與，治理污水、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村就大有希望。
（作者為中國人民大學(xué)教授、環(huán)境學(xué)院副院長）
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