水是基礎性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，是人類和一切生物賴以生存的基本物質條件。早在1977年，聯(lián)合國就向全世界發(fā)出嚴重警告：水資源短缺不久將成為一個比石油危機更可怕的社會危機，因為水資源沒有任何物質可以替代。
中國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，與美國、加拿大、澳大利亞等國家“水資源占世界比重遠遠大于人口所占比重”的充沛條件相反，中國要用僅占世界6%的水資源養(yǎng)活世界20%的人口，人均水資源量(涵蓋著一個國家從工業(yè)到農(nóng)業(yè)到刷牙洗臉的全部用水量)僅為世界平均水平的28%。按目前實行的“最嚴格水資源管理制度”，我國2020、2030年“用水總量控制目標”必須控制在人均大約500立方米/年，按照國際標準屬于“嚴重缺水”狀態(tài)。那么，在如此嚴苛的水資源約束下，如何保障糧食安全、完成工業(yè)化并實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，對中國乃至世界都是前所未有的挑戰(zhàn)。
英國《金融時報》2014年就曾報道“唯一能阻止中國奇跡的就是水”，2018年3月則進一步報道：“中國缺水危機迫在眉睫，可能產(chǎn)生比人口結構變化、債務問題和去杠桿嚴重得多的經(jīng)濟、社會后果。你可以印鈔票，但印不出水。”同時提出很大困惑，“為什么缺水在中國不是經(jīng)濟前景研究的一個核心議題?不被認為是對經(jīng)濟增長、進而對中國實力的一個制約因素?”
我國正處于“決勝全面小康社會、建設社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華民族偉大復興”的關鍵階段，比歷史上任何時候都更需要清醒地認識自身的國情和水情，尤其需要看到：嚴重缺水的危機已經(jīng)離我們?nèi)绱酥?沒有水，經(jīng)濟發(fā)展、糧食安全、生態(tài)保護都將“皮之不存，毛將焉附”，從根本上盡快解決水資源短缺的嚴重制約已是生態(tài)文明建設、維護國家安全的當務之急。
亟須高度重視我國異常嚴峻的水資源短缺形勢
我國人均水資源量很少且水資源的時空分布嚴重不均
雖然我國每年地表徑流水資源總量位居世界第六，但人均水資源量只有2063立方米，僅為世界平均水平的28%，是美國的20%、巴西的8%、加拿大的2%(見表1)。
除了人均占有量嚴重不足外，我國水資源的時空分布也極不均衡。一是水資源的空間分布與土地、人口和生產(chǎn)力布局嚴重錯位。長江以北的耕地面積占全國64%、人口占46%、GDP占44%，而擁有的水資源卻僅占19%;長江以南耕地占全國36%、人口占54%，而水資源占有卻高達81%。“人地水”不平衡的矛盾在京津冀和西南諸河地區(qū)表現(xiàn)得最為明顯：京津冀地區(qū)水資源僅占全國1%，卻承載著全國2%的耕地、8%的人口和11%的經(jīng)濟總量，而西南諸河地區(qū)耕地僅占全國1.8%，人口僅占1.5%，卻擁有全國21.6%的水資源。
二是水資源量年際差別大，年內(nèi)分配則相差更為懸殊，致使洪旱災害的威脅特別嚴重。地表徑流在時間上的集中程度反映了水資源的優(yōu)劣。我國每年汛期(5月—8月)的地表徑流量占全年70%左右(海河、黃河部分地區(qū)超過80%，西北諸河地區(qū)高達90%)，使本來就嚴重不足的水資源量中，2/3以上都是威脅人們生命財產(chǎn)的洪水徑流量，而冬春季節(jié)的枯水又導致農(nóng)業(yè)干旱。我國自古以來洪旱災害頻發(fā)，尤以長江、黃河流域嚴重。
水資源短缺造成嚴重的生態(tài)問題并威脅著國家安全
一是生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水之爭日益尖銳，糧食安全受到嚴峻挑戰(zhàn)。按目前的正常需要且不超采地下水的情況下，正常年份全國缺水量達每年500億立方米，全國600多座城市中2/3供水不足，嚴重缺水城市110座。北方“嚴重缺水”和“缺水”的12個省份，占全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的38%、發(fā)電量的50%、工業(yè)產(chǎn)值的46%，實際是長期靠犧牲生態(tài)環(huán)境用水，來維持經(jīng)濟社會發(fā)展用水需求。京津冀人均水資源量大大低于國際“嚴重缺水”的警戒線，70%用水依靠地下水超采，平均生態(tài)用水赤字高達90億立方米。
尤其需要關注的是糧食安全問題。十九大報告特別強調(diào)“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。我國50%的耕地處于干旱半干旱地區(qū)，水資源保障對糧食安全舉足輕重，目前農(nóng)業(yè)抵御洪旱災害的能力遠遠不夠。據(jù)統(tǒng)計，1970年以來每年都有干旱、洪災發(fā)生，嚴重時受旱面積超過全國耕地1/3，最小年也接近1億畝，每年平均減產(chǎn)糧食200億公斤，黃河流域的糧食減產(chǎn)尤為突出。近30年來全國總供水量的增加重點保障工業(yè)和城市需要，農(nóng)業(yè)用水所占比重從1980年代的85%降至2016年的62%，但農(nóng)業(yè)節(jié)省出來的水資源依然無法滿足工業(yè)化和城市化的發(fā)展速度。黃河分水協(xié)議早就面臨配額指標遠遠不夠的壓力，生產(chǎn)著中國56%的小麥、25%的玉米的冀魯豫三省，必須靠超采地下水才能維持糧食生產(chǎn)，山東東營稻農(nóng)已被迫改養(yǎng)羊或種棉花。糧食安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)。
二是深層地下水已嚴重超采，華北平原已成全世界最大的漏斗區(qū)。深層地下水很難更新、循環(huán)遲緩，因此在國際上并不屬于可利用的水資源范疇，我國地下水公報公布的也是淺層地下水開采情況。然而，中國科學院測量與地球物理研究所利用重力衛(wèi)星的最新觀測發(fā)現(xiàn)：華北平原地下水超采已高達每年60億~80億噸，80%以上是難以恢復的深層地下水，超采面積高達7萬多平方公里，全國地下水超采已擴大到30多萬平方公里。
地下水超采不像黑臭水體、空氣污染能馬上感覺到，但其后果卻非常嚴重：河道斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、地面沉降、海水倒灌，進而導致地下水水質持續(xù)惡化。目前全國已有50多個城市發(fā)生地面沉降和地裂縫災害，沉降面積高達9.4萬平方公里;沿海地區(qū)頻頻發(fā)生海水倒灌，造成群眾引水困難、土地鹽漬化、農(nóng)田減產(chǎn)或絕收，其中環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展最為迅速，海水倒灌面積高達2457平方公里，比上世紀80年代末增加了62%。
“水電妖魔化”嚴重制約著我國水安全保障能力提升
有研究表明：按照十九大確定的“2020年全面建成小康社會、2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、2050年建成社會主義現(xiàn)代化強國”的宏偉目標，我國2020年經(jīng)濟總量將比2010年翻一番，2050年將比2020年翻兩番。按照目前的耗水量，2020年將需要11500億立方米的水。根據(jù)《全國水資源綜合規(guī)劃(2010—2030)》，在保證河湖生態(tài)流量情況下，我國水資源可利用量僅為8140億立方米。雖然“最嚴格水資源管理制度”已將2020、2030年總用水量分別限制在6700億和7000億立方米，但在當前人均用水量已低至“嚴重缺水”的情況下，靠“節(jié)水”來解決未來供需缺口注定是步履維艱，甚至是難以實現(xiàn)的(因為物理效率上的節(jié)水潛力并沒那么大)，除非放棄“糧食自主”等政策。
縱觀歷史，任何一個發(fā)達國家，若沒有特殊的氣候地理環(huán)境形成天然水資源的充足保證，幾乎無一例外都必須依靠水庫大壩蓄水、跨流域調(diào)水來解決水資源的供應問題，即把豐水年/豐水期造成災害的洪水蓄存起來，變成枯水年/枯水期的寶貴水資源。目前除了修建水庫大壩，人類還沒有其他手段解決天然水資源的時空分布不均矛盾。要從根本上解決我國的水資源短缺危機，當務之急不僅僅是“節(jié)流”——建設節(jié)水型社會，更重要的是“開源”，即盡快建設一批大型調(diào)蓄水庫、提升我國水資源調(diào)控能力，從而大大增加我國可利用的水資源總量。
水資源比我國充沛得多的發(fā)達國家，都建立了遠高于我國的調(diào)控能力
2007年聯(lián)合國的調(diào)查結果顯示：除極個別特例以外，一個國家和地區(qū)的水庫蓄水能力和水電開發(fā)程度越高，經(jīng)濟社會越發(fā)達，生態(tài)環(huán)境越好。目前世界人均庫容水平為580立方米，發(fā)達國家平均高達3200立方米，而發(fā)展中國家平均不足540立方米;世界水電開發(fā)程度為35%，發(fā)達國家平均在70%以上(日本、法國、英國等水電開發(fā)程度高達90%以上)，非洲地區(qū)水電開發(fā)程度不足8%，我國和印度分別為39%和20%。以人均庫容和水電開發(fā)程度為標志的水資源調(diào)控能力，在國際上不僅不存在什么“警戒線”，反而是越高越好!我國與部分典型國家的人均庫容對比如圖1所示。
盡管我國目前擁有的水庫數(shù)量位居世界第一，但99%是水資源調(diào)控能力不高的中小型水庫，所以人均庫容還很低，僅為發(fā)達國家平均水平的22%。
尤其值得關注的是國土面積、地表徑流總量相差不多的中美兩國在水資源調(diào)控能力上的巨大差距：中國9.8萬座水庫的總蓄水量僅為9000億立方米，而美國8.3萬座水庫的總蓄水量高達14000億立方米;中國大型水庫只有756座(數(shù)量僅占1%)，美國大型水庫高達8724座(數(shù)量占10.5%)，是我們的12倍;美國先天的人均水資源量是中國5倍，但后天建設的人均庫容水平則是中國7倍!
河流徑流的“調(diào)控能力”(即梯級水電開發(fā)所獲得的調(diào)節(jié)庫容與河流年徑流量之比)，是衡量水資源管理水平的最典型指標。從表2可見，人均水資源量遠高于我國的美國、加拿大，主要河流的調(diào)控能力基本都在50%以上，美國密蘇里河和科羅拉多河、加拿大馬尼夸根河和拉格朗德河的調(diào)節(jié)庫容甚至高達河流年徑流量的102%~217%，河流水資源利用完全可以做到水旱由人、不必再聽天由命。
水庫庫容足夠大，洪水就是資源和財富，反之就是危險和災害。歐美發(fā)達國家不僅從未進入過所謂的“拆壩時代”，反而正因為有了充足的水庫庫容、建立了強大的水資源調(diào)控能力，所以能吸納更大的洪水、抵御更嚴重的干旱。美國科羅拉多河水資源開發(fā)的關鍵工程——胡佛大壩基本不泄洪，而我國長江因汛期水量過于集中而調(diào)節(jié)庫容遠遠不夠，三峽大壩每年都要泄洪多次，上游每年高達4500億立方米的寶貴水資源，近千億立方米是作為汛期洪水被迫排進大海，對水資源嚴重不足的我國來說，是多么驚人的浪費。
“水電妖魔化”輿論有著特殊的歷史背景
“水電妖魔化”本是上世紀60年代美蘇爭霸的產(chǎn)物。當時埃及嫌美國要價太高，將當時的世界第一大壩——阿斯旺大壩轉給蘇聯(lián)建造。為攻擊政治對手，美國發(fā)動全世界詆毀阿斯旺大壩，國際上充斥著大量反水庫大壩建設的“科研成果”。好在美國等西方發(fā)達國家已基本完成本國大型水電開發(fā)，“水電妖魔化”并未傷及自身，但是對江河急需治理、水資源開發(fā)程度還很低的發(fā)展中國家卻造成了嚴重影響。上世紀八九十年代，大壩防洪、供水、灌溉等正面效益完全被熟視無睹，而以偏概全、本末倒置地強調(diào)“水電破壞生態(tài)之罪”卻成了時髦。
進入21世紀，面對全球20億人缺電、10億人缺飲用水的難題，水庫大壩對人類社會不可替代的重大作用重新為人們所重視。自2004年起，聯(lián)合國、世界銀行等國際權威機構就不斷呼吁“投資儲水設施就是投資綠色經(jīng)濟”，“發(fā)達國家已擁有很多基礎設施及大壩，在應對極端天氣災害、保障水安全方面已有良好基礎;而發(fā)展中國家限于資金、技術、人力等因素，水庫大壩基礎設施還遠遠不足以提供所需的能源及水資源、支撐經(jīng)濟發(fā)展，建設新壩仍是當務之急”。
值得注意的是，當國際社會對水電發(fā)展的重大意義已經(jīng)正本清源并糾正“水電妖魔化”誤導的情況下，反水庫大壩建設的極端環(huán)保組織卻在我國異常活躍起來。“十一五”期間，在我國經(jīng)濟快速發(fā)展急需電力支撐，而我國水電開發(fā)程度連發(fā)達國家平均水平一半都不到的情況下，“中國水電開發(fā)已嚴重過度、水電破壞生態(tài)”等各種欺騙性宣傳就在社會上甚囂塵上，導致水電建設成了眾矢之的、完全停滯長達4年，每年相當于10億噸煤炭的清潔水能白白付諸東流，而煤炭消費卻以每年增加2億~3億噸的速度激增，長江流域數(shù)十座核電站密集布陣、蓄勢待發(fā)。“水電妖魔化”輿論嚴重誤導了社會公眾、干擾了政府決策，導致一些事關國家長治久安和生態(tài)環(huán)境保護的重大水電水利工程擱淺至今。
政策建議：如何實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，盡早解除水資源的嚴重制約
將解決水資源短缺問題的迫切性提到國家安全高度
國際經(jīng)驗表明：無論是水資源較為豐富的國家，還是相對缺乏的國家，其總用水量均經(jīng)歷了“庫茲涅茨曲線”變化過程，達到用水峰值時的人均GDP基本處于15000~20000美元(按購買力平價計)，且產(chǎn)業(yè)結構呈現(xiàn)出明顯的共性，即農(nóng)業(yè)比重降為5%左右，工業(yè)為30%~40%，第三產(chǎn)業(yè)在60%以上。我國目前人均GDP和產(chǎn)業(yè)結構與此相比還有相當大的差距。
雖然自2012年實施“最嚴格水資源管理制度”后，我國總用水量增長比較緩慢甚至還略有下降，但絕不能就此認為“我國用水總量的增長態(tài)勢已得到全面遏制和扭轉”，也不能輕率地認為“實現(xiàn)2020年6700億立方米、2030年7000億立方米的用水總量控制目標幾乎毫無懸念”，亟須清醒地認識到：我國用水需求的峰值并未到來，目前的增長緩慢是建立在“生產(chǎn)生活嚴重受限、生態(tài)用水出現(xiàn)嚴重赤字”基礎之上，未來10~20年經(jīng)濟社會發(fā)展與用水總量之間的矛盾仍將十分尖銳。保障我國水安全，當務之急不僅要整治黑臭水體、打好水污染防治攻堅戰(zhàn)，還要充分估計、及早應對我國已經(jīng)異常嚴峻的水資源短缺形勢。
盡早啟動、部署事關國家安全的大型水電水利工程
按照目前可利用的水資源總量，我國“實現(xiàn)全面小康和社會主義現(xiàn)代化”只能在國際標準“嚴重缺水”情況下艱難前行。事實上我們并非別無選擇，因為目前的“總量控制目標”是在還有大量可調(diào)蓄的水資源白白流失情況下確定的。我國水資源調(diào)控能力與發(fā)達國家差距甚大，盡快建設一批骨干水源工程和江河連通工程，提高水資源調(diào)控水平和供水保障能力，是維護我國水資源安全迫切需要補齊的短板。
國際形勢復雜多變，我國要抓住寶貴的戰(zhàn)略機遇期，要謹防“水電妖魔化”輿論再次誤導政府決策。無論是制定“水資源開發(fā)利用紅線”，還是“生態(tài)保護控制紅線”，當前亟需澄清一個重要問題：“生態(tài)紅線”的劃定不能以犧牲“國家安全底線”和“人民的生存發(fā)展底線”為代價，不能把“水資源開發(fā)”與“水資源使用或消耗”混為一談、把“水庫大壩的存在”與“保持河道生態(tài)流量”截然對立起來。
水庫大壩的本質是水資源開發(fā)(蓄豐補枯、解決天然水資源時空分布不均的矛盾)，目的是儲備水資源，而非消耗和使用(水力發(fā)電只是利用水流的落差發(fā)電、并未消耗一立方米水)。河道斷流、湖泊干涸的根本原因不是大水庫太多、截斷了河流，恰恰是大水庫太少、蓄水能力太低導致水資源嚴重供不應求。三峽建設前我國長江枯水期最低流量不足4000立方米/秒，有了三峽水庫才使得最低流量不低于6000立方米/秒，正如聯(lián)合國報告所指出的“有了足夠的蓄水能力，才能實施生態(tài)調(diào)度，維護河流的健康生命”。
盡快完善有利于我國水資源開發(fā)的管理體制和機制
大型水庫是現(xiàn)代社會不可缺少的重要基礎設施，水力發(fā)電只是水庫建設的副產(chǎn)品，和水資源調(diào)控是密不可分的整體。正因為水電開發(fā)具有防洪、供水、灌溉、航運等任何其他能源都無法替代的巨大經(jīng)濟社會效益，所以在高度推崇市場化的美國、法國，大型水電開發(fā)全部由國家主導，不允許私人資本進入，以避免市場化下的惡性競爭、利益博弈阻礙水電開發(fā)，影響國家的水資源調(diào)控。
當前，我國水電開發(fā)“全部推向市場”導致國家整體利益和長遠利益被局部利益、眼前利益的復雜博弈所取代，惡性競爭已經(jīng)讓國有水電企業(yè)不堪重負。跨省區(qū)河流開發(fā)的不同地方政府之間的利益沖突、各涉水管理部門對水電工程綜合利用功能的不同訴求、地方政府訴求和企業(yè)承受能力之間的矛盾、電力市場消納的省際壁壘等諸多矛盾交織在一起。水電開發(fā)企業(yè)不僅無法協(xié)調(diào)各種矛盾，反而陷入了“為盡社會責任出的錢越多、矛盾越大”的怪圈。水電新項目開發(fā)的社會成本越來越高，在運水電站的電力消納又無法保證，企業(yè)投資積極性已嚴重挫傷，水電建設已明顯降速。
水電開發(fā)直接關系著我國的水安全，當前亟須從國家層面明確水電開發(fā)對維護國家安全、建設生態(tài)文明不可替代的重大戰(zhàn)略意義，糾正水電開發(fā)“過度市場化”的體制機制弊端，理順“政府與市場的關系”，使我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展盡早擺脫水資源短缺的嚴重制約。
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