圖為海綿城市水的循環(huán)收集和利用示意圖
“海綿城市建設(shè)是一項(xiàng)非常復(fù)雜又非常系統(tǒng)的大工程，具有高復(fù)雜性、項(xiàng)目條件不清晰、投資額巨大等特點(diǎn)，因此地方政府在組織這項(xiàng)工程的時(shí)候會遇到諸多挑戰(zhàn)。” 住建部建設(shè)司水務(wù)處副處長牛璋彬日前公開表示。
那么，海綿城市目前在地方試點(diǎn)中，哪些問題已開始顯現(xiàn)，政企雙方在海綿城市建設(shè)中的可行模式是什么？
“灰色的”還是“綠色的”？
不少海綿城市試點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃中“以灰代綠”，缺乏全局性、系統(tǒng)性的研究和分析，忽略了“自然積存、自然滲透、自然凈化”的理念
2015年4月，16個(gè)海綿城市試點(diǎn)名單出爐之后，與之相關(guān)的基建、綠化、環(huán)保等領(lǐng)域企業(yè)，開始尋求合作機(jī)會。然而，有業(yè)內(nèi)人士表示，由于不同地區(qū)、不同部門對海綿城市的理解不同，有些地方甚至連出發(fā)點(diǎn)都有失偏頗，導(dǎo)致相關(guān)企業(yè)與試點(diǎn)城市的溝通并不順利。
“我們曾與某試點(diǎn)城市討論過關(guān)于海綿城市建設(shè)的話題，也報(bào)名表示有意參加試點(diǎn)建設(shè)。但后來的情況是，專業(yè)環(huán)保公司的優(yōu)勢并沒有太大作用。”博天環(huán)境集團(tuán)高級副總裁李璐說。
她介紹說，與博天環(huán)境接觸的城市在海綿城市建設(shè)上進(jìn)度非常快，確定了PPP合作模式后，政府只用了一個(gè)多月的時(shí)間就確定了執(zhí)行單位。但是按照當(dāng)?shù)卣镜慕ㄔO(shè)方案來看，將這一海綿城市項(xiàng)目單純地視為一個(gè)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，沒有經(jīng)過系統(tǒng)、科學(xué)論證。而在合作伙伴選擇上，當(dāng)?shù)卣哺⒅刭Y金，缺乏對合作伙伴專業(yè)能力的考量。
“從海綿城市的建設(shè)環(huán)節(jié)來看，主要分為滲、滯、蓄、凈、用、排等6個(gè)方面。其中滲、滯兩個(gè)環(huán)節(jié)主要是對建筑、道路、廣場、綠地等公用市政基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行相關(guān)改造，也是我們通常提及‘灰色’的部分。后面四個(gè)環(huán)節(jié)則都是‘綠色’部分。”李璐介紹說，“灰色”是市政建設(shè)方面相對輕車熟路的部分，但“綠色”才是海綿城市能發(fā)揮功用的精髓所在。當(dāng)一座城市的海綿城市規(guī)劃是以“灰”為主時(shí)，并不適合專業(yè)的環(huán)保公司參與。
海綿城市倡導(dǎo)者、反城鄉(xiāng)硬化運(yùn)動發(fā)起人劉波認(rèn)為，不少試點(diǎn)城市在建設(shè)規(guī)劃中“以灰代綠”，缺乏全局性、系統(tǒng)性的研究和分析。地方很多參與規(guī)劃設(shè)計(jì)的人員是做“灰色”工程出身的，不能系統(tǒng)全面地了解海綿城市。有的海綿城市試點(diǎn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)僅為當(dāng)?shù)匾黄瑓^(qū)域，區(qū)域外的地方仍然做傳統(tǒng)的灰色規(guī)劃方案。
劉波曾撰文指出：由于我國粗放的全硬化、“攤大餅”城鄉(xiāng)發(fā)展方式和流域性、區(qū)域性城鄉(xiāng)雨洪快排模式，導(dǎo)致我國工程技術(shù)界“灰色思想”根深蒂固，綠色生態(tài)排水理念及技術(shù)體系沒有真正確立。“自然積存、自然滲透、自然凈化”的海綿城市建設(shè)思想還沒有得到貫徹執(zhí)行，灰色方案的建設(shè)工程增量不減。
“協(xié)同作戰(zhàn)”遭遇“部門利益沖突”
海綿城市建設(shè)要實(shí)現(xiàn)流域性和區(qū)域性的生態(tài)修復(fù)目標(biāo)，就要建立起流域管理行政體制和流域環(huán)境對話、協(xié)同機(jī)制
“海綿城市建設(shè)是個(gè)系統(tǒng)工程，需要各環(huán)節(jié)都做到位才能發(fā)揮效用。而小區(qū)域內(nèi)的海綿城市建設(shè)就像治理細(xì)胞的病變，如果不能調(diào)理好整個(gè)機(jī)體，治理好一個(gè)細(xì)胞也沒用。”劉波說。
他認(rèn)為，在海綿城市建設(shè)中，住建、水利、農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)保、海洋等所有涉水的部門，都要按照海綿城市倡導(dǎo)的低影響開發(fā)理念進(jìn)行規(guī)劃。但我國涉水管理存在“九龍治水”的問題，多頭管理導(dǎo)致一些地方涉水行政能力低下。
在這樣的情況下，海綿城市建設(shè)要實(shí)現(xiàn)流域性和區(qū)域性的生態(tài)修復(fù)目標(biāo)，必須要打破“部門利益”與“行政區(qū)劃”錯(cuò)綜復(fù)雜的條塊關(guān)系。只有建立起流域管理行政體制和流域環(huán)境對話、協(xié)同機(jī)制，才有可能提高地方政府的涉水行政效能。
李璐也認(rèn)為，海綿城市建設(shè)涉及城市規(guī)劃、市政水利施工、園林生態(tài)修復(fù)、污水處理、管道及機(jī)泵制造等領(lǐng)域，是綜合性的生態(tài)系統(tǒng)工程，一定要有系統(tǒng)、科學(xué)的論證。這就需要地方政府做到“規(guī)劃引領(lǐng)、生態(tài)優(yōu)先、安全為重、因地制宜、統(tǒng)籌建設(shè)”，否則可能出現(xiàn)竣工不久，就再給馬路“開膛破肚”的情況。
然而，系統(tǒng)論證、協(xié)同作戰(zhàn)在實(shí)踐中卻并不容易。北京大學(xué)景觀設(shè)計(jì)學(xué)研究院副院長李迪華認(rèn)為，問題的癥結(jié)在于“部門利益沖突”。
北京大學(xué)研究團(tuán)隊(duì)曾在2007年做過完整、系統(tǒng)的北京區(qū)域水系統(tǒng)分析，研究結(jié)果和規(guī)劃建議曾通過各種方式遞交給了北京市規(guī)劃部門，其中很重要的內(nèi)容就是重點(diǎn)地區(qū)的蓄水、排水規(guī)劃，但這些觀點(diǎn)、方案未被采納。
李迪華舉例說明，北京的城市綠化帶高出城市地表面，這樣的規(guī)劃可以保護(hù)綠化苗木，但使綠地?fù)p失了排洪蓄水功能，埋下了隱患。他們曾建議北京把綠地打開，這是城市最好的排洪設(shè)施，但是受到了來自綠化部門巨大的阻礙。
“類似的部門利益沖突在項(xiàng)目中經(jīng)常遇到，而各部門之間的信息不公開給海綿城市建設(shè)帶來了更大困難。因?yàn)楹＞d城市建設(shè)需要進(jìn)行精準(zhǔn)的技術(shù)評估運(yùn)算，這要以各部門的基礎(chǔ)資料為依據(jù)，但這些資料在大多數(shù)城市都是不公開的，或者需要用昂貴的價(jià)格購買。”李迪華介紹說。
萬億“蛋糕”如何切？
政企合作的可行模式是將海綿城市的建設(shè)理念、手段和標(biāo)準(zhǔn)，融入?yún)^(qū)域土地開發(fā)、舊城改造等收益性強(qiáng)的城市開發(fā)項(xiàng)目中
“海綿城市”不僅是一個(gè)綠色建設(shè)的理念，更是一塊“大蛋糕”，為環(huán)保等各領(lǐng)域的企業(yè)帶來了巨大商機(jī)。據(jù)了解，全國將在16個(gè)城市開展試點(diǎn)，試點(diǎn)建設(shè)面積450多平方公里，計(jì)劃3年內(nèi)投資865億元。按此計(jì)算，建設(shè)海綿城市每平方公里投資約1.9億元。
李迪華表示，海綿城市建設(shè)使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從過去的“將就”到現(xiàn)在的“精致”，會產(chǎn)生巨大的市場需求。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》為海綿城市建設(shè)制定了路線圖，在2020年前，將有6000平方公里～8000平方公里的面積需要建設(shè)，投資需1.14萬億元～1.52萬億元。
“蛋糕”很大，但是地方政府和企業(yè)如何“切好蛋糕”？
李璐表示，國家現(xiàn)在鼓勵采用PPP模式，海綿城市建設(shè)中對采用PPP模式的城市在原有補(bǔ)貼基礎(chǔ)上還給予補(bǔ)助基數(shù)10%的獎勵，可謂條件優(yōu)厚。
PPP模式的核心是政府和社會資本建立利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長期合作關(guān)系。從海綿城市的建設(shè)情況來看，“滲、滯”兩個(gè)環(huán)節(jié)中涉及的內(nèi)容很難形成這種合作關(guān)系，易造成國家和地方財(cái)政補(bǔ)貼的傾斜。后面“蓄、凈、用、排”4個(gè)環(huán)節(jié)更加適合社會資本的進(jìn)入，但資金壓力比較大，盈利模式不清晰，會使很多社會資本持觀望態(tài)度。
因此，李璐認(rèn)為，海綿城市建設(shè)并不會帶來直接的投資回報(bào)，采用PPP模式的海綿城市項(xiàng)目，需要有些盈利性項(xiàng)目打包進(jìn)來，以保證項(xiàng)目的總體收益。“我們認(rèn)為未來可行的模式是，將海綿城市的建設(shè)理念、手段和標(biāo)準(zhǔn)融入?yún)^(qū)域土地開發(fā)、舊城改造等收益性強(qiáng)的城市開發(fā)項(xiàng)目中，這樣就可實(shí)現(xiàn)海綿城市的總體目標(biāo)，同時(shí)也提升了所開發(fā)區(qū)域市政基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、檔次，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。”她說。
劉波則強(qiáng)調(diào)，地方政府在實(shí)施海綿城市項(xiàng)目的過程中，應(yīng)充分發(fā)揮民間資本的專業(yè)性和市場性作用，而對于行政力量掌控的這部分資金，要進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)。特別是對海綿城市的資金流向，要有嚴(yán)格監(jiān)管。
觀點(diǎn)
在海綿城市的建設(shè)中，各地方政府要先把規(guī)劃做好，體現(xiàn)針對性，摸清本底、找準(zhǔn)問題、明確目標(biāo)后再布局項(xiàng)目。在引入社會資本時(shí)，所選的社會資本需要有統(tǒng)籌建設(shè)海綿城市的方案、思路和能力。
——住建部建設(shè)司水務(wù)處副處長 牛璋彬
中央在制定海綿城市資金支持政策時(shí)，考慮的是以此形成政策導(dǎo)向。然而不少地方政府考慮的仍是先把項(xiàng)目攬下來，拿到中央資金。但對于這筆錢怎么花、如何持續(xù)獲得資金支持、怎樣通過考核并不明確。
——君合律所事務(wù)所合伙人 劉世堅(jiān)
我國目前“自然積存、自然滲透、自然凈化”的海綿城市建設(shè)理念還沒有得到貫徹執(zhí)行，灰色方案的建設(shè)工程增量不減。
——海綿城市倡導(dǎo)者、反城鄉(xiāng)硬化運(yùn)動發(fā)起人 劉波
海綿城市建設(shè)需要進(jìn)行精準(zhǔn)的技術(shù)評估運(yùn)算，要以各部門的基礎(chǔ)資料為依據(jù)，而各部門之間的信息不公開給這帶來了較大困難。
——北京大學(xué)景觀設(shè)計(jì)研究院副院長 李迪華
海綿城市建設(shè)不會帶來直接的投資回報(bào)，采用PPP模式需要有些盈利性項(xiàng)目打包進(jìn)來，以保證項(xiàng)目的總體收益。
——博天環(huán)境集團(tuán)高級副總裁 李璐
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