地下綜合管廊，又稱(chēng)“共同溝”，即在城市地下建設(shè)一個(gè)隧道空間，將水、電、氣、熱、通信等各類(lèi)市政管線有機(jī)綜合集約化地鋪設(shè)在同一條隧道內(nèi)，并進(jìn)行集中管理的大型綜合性市政基礎(chǔ)設(shè)施。
2015年，國(guó)務(wù)院及各部委多次出臺(tái)政策推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)，并強(qiáng)調(diào)在綜合管廊建設(shè)中，應(yīng)優(yōu)先考慮引入社會(huì)資本，采取PPP模式。同年4月，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了10個(gè)地下綜合管廊試點(diǎn)城市，對(duì)采取PPP模式建設(shè)的管廊項(xiàng)目，給予額外資金獎(jiǎng)勵(lì)。同年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2015]61號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)工作，到2020年計(jì)劃建成一批具有國(guó)際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營(yíng)。
從部分試點(diǎn)城市開(kāi)展PPP咨詢服務(wù)情況和率先實(shí)現(xiàn)具體項(xiàng)目落地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，地下綜合管廊項(xiàng)目要運(yùn)用好PPP模式，必須根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)考慮如下因素：
一是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的周期較長(zhǎng)。地下綜合管廊建成后，可以避免傳統(tǒng)直埋方式下因管線擴(kuò)容、維修等反復(fù)開(kāi)挖道路的額外施工浪費(fèi)，減少環(huán)境污染；同時(shí)，綜合管廊避免了管線直接與土壤和地下水接觸，延長(zhǎng)了管線使用的壽命，降低成本。但這種“節(jié)約”是在管廊整個(gè)的設(shè)計(jì)使用年限（一般都在100年左右）中逐漸實(shí)現(xiàn)的，有一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，而地下綜合管廊的建設(shè)卻需要短期內(nèi)一次性投入。因此，其經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益需要在很長(zhǎng)一段時(shí)間中才能逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。
二是建設(shè)費(fèi)用高。物業(yè)管理及運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用低。地下綜合管廊往往需要在前期投入大量的建設(shè)資金，同步配套完善的消防設(shè)施及監(jiān)控設(shè)施。而建成后的物業(yè)管理則相對(duì)簡(jiǎn)便，通常情況下通過(guò)配套的監(jiān)控設(shè)施即可完成對(duì)整體地下綜合管廊的監(jiān)控管理，與高昂的建設(shè)費(fèi)用相比，運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用之低幾乎可以忽略不計(jì)。而日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)的頻度和強(qiáng)度相較于傳統(tǒng)直埋方式也大大降低。
三是管線單位入廊協(xié)調(diào)難度大。地下綜合管廊集中修建，里面鋪設(shè)各種市政管線，包括水、電、氣、熱、通信等，各管線分別屬于不同的使用單位和所有人，其中有國(guó)企也有私企，有央企也有地方企業(yè)，協(xié)調(diào)難度很大。對(duì)管線建設(shè)單位而言，入廊的短期效益并不明顯，減少管線重置等長(zhǎng)期效益在未來(lái)才能顯現(xiàn)出來(lái)，這也是管線單位的積極性不高的原因之一。
那么，圍繞地下綜合管廊的上述3個(gè)主要特點(diǎn)，在此類(lèi)項(xiàng)目中PPP模式需如何設(shè)計(jì)呢？
一是合作期限的設(shè)置要合理。地下綜合管廊經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)往往需要一個(gè)非常漫長(zhǎng)的周期，相應(yīng)的PPP合作期限也應(yīng)適當(dāng)增長(zhǎng)。相較于道路等其他基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，地下綜合管廊項(xiàng)目的合作期限一般建議不低于25年，可設(shè)置為28~30年（特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目通常約定的期限不超過(guò)30年），如果社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)可以接受，長(zhǎng)于30年的安排也未嘗不可。
二是付費(fèi)模式設(shè)計(jì)要注重可操作性。根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）的要求，PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。地下綜合管廊可向各入廊管線單位收取相關(guān)費(fèi)用，屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)的項(xiàng)目，一般可采取可行性缺口補(bǔ)助方式來(lái)設(shè)計(jì)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制?？紤]到國(guó)內(nèi)地下綜合管廊實(shí)際運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)較少，未來(lái)入廊管線單位收費(fèi)情況并不明確，也可以考慮采取政府付費(fèi)方式向項(xiàng)目公司購(gòu)買(mǎi)地下綜合管廊服務(wù)，保證項(xiàng)目公司合理收益，提高社會(huì)資本參與的積極性。
三是費(fèi)用標(biāo)的設(shè)置要科學(xué)。地下綜合管廊收費(fèi)主要包括管廊租賃費(fèi)用及物業(yè)服務(wù)費(fèi)用兩部分。其中，管廊租賃費(fèi)用主要滿足前期建設(shè)回報(bào)要求，這部分主要通過(guò)可用性服務(wù)費(fèi)方式支付；物業(yè)服務(wù)費(fèi)用主要滿足管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)回報(bào)要求，這部分主要通過(guò)運(yùn)營(yíng)績(jī)效服務(wù)費(fèi)方式支付。結(jié)合地下綜合管廊項(xiàng)目前期建設(shè)費(fèi)用高、后期運(yùn)營(yíng)費(fèi)用低的特點(diǎn)，在選取社會(huì)資本時(shí)，投報(bào)費(fèi)用標(biāo)的設(shè)計(jì)重點(diǎn)應(yīng)考慮可用性服務(wù)費(fèi)。
四是入廊收費(fèi)依據(jù)和保障要明確。根據(jù)國(guó)務(wù)院《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位交納入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)。其中入廊費(fèi)主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施建設(shè)成本以及各入廊管線單獨(dú)敷設(shè)和更新改造成本確定，用以彌補(bǔ)地下綜合管廊項(xiàng)目的建設(shè)成本；日常維護(hù)費(fèi)主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施維修、更新等維護(hù)成本以及管線占用地下綜合管廊空間比例、對(duì)附屬設(shè)施使用強(qiáng)度等因素合理確定，用以彌補(bǔ)地下綜合管廊項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本。同時(shí)，應(yīng)出臺(tái)強(qiáng)制入廊政策，保證各入廊管線單位只能使用地下綜合管廊，使得地下綜合管廊項(xiàng)目的需求得到保證。
綜上所述，地下綜合管廊雖然投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)，但如果項(xiàng)目整體設(shè)計(jì)合理，在國(guó)家法律政策等多方支持下也能成為收益長(zhǎng)期穩(wěn)定的好項(xiàng)目。從貴州六盤(pán)水等地下綜合管廊試點(diǎn)城市的PPP模式成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大量社會(huì)資本對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目表現(xiàn)出了濃厚的興趣，筆者相信隨著地下綜合管廊建設(shè)在全國(guó)鋪開(kāi)，將會(huì)涌現(xiàn)出更多的成功案例。
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