2015年10月國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進海綿城市建設的指導意見》，要求建設海綿城市，統(tǒng)籌發(fā)揮自然生態(tài)功能和人工干預功能，有效控制雨水徑流，實現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式，有利于修復城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源，增強城市防澇能力，擴大公共產(chǎn)品有效投資，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進人與自然和諧發(fā)展。通過海綿城市建設，最大限度地減少城市開發(fā)建設對生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達到目標要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達到目標要求。中央城市工作會議和全國住房和城鄉(xiāng)建設會議均對海綿城市建設提出明確要求。面向“十三五”，發(fā)展城市“海綿經(jīng)濟”方興未艾。按建成區(qū)20%徑流系數(shù)達標的要求，理論計算和試點投入相結(jié)合，估算全國總投入在2.31萬億元（0.91-8.79萬億元），其中透水鋪裝、生物直流設施和排水管網(wǎng)改造等占總投資65%以上的規(guī)模。由此可見，“海綿經(jīng)濟”的現(xiàn)實體量較為可觀，并且該經(jīng)濟的落地需求極為迫切。
氣候變化和生態(tài)環(huán)境承載力下降造成的城市災害，正深刻挑戰(zhàn)城市的韌性。近年來，東南亞地區(qū)因城市洪澇，死亡人數(shù)超過千人。城市內(nèi)澇和雨洪管理同樣成為我國城市面臨的重大安全隱患，2013年234個縣級以上城市受淹（占全國城市總數(shù)的35.4%），較2011年激增了72%。2012年北京7?21和2013年7月陜西延安的特大暴雨，因災死亡人數(shù)分別為79和42人，經(jīng)濟損失均超過百億元。2013年，7個省（區(qū)）洪澇直接經(jīng)濟損失超過當?shù)谿DP的1%。為應對包括氣候變化在內(nèi)的城市挑戰(zhàn)，國際上提出以彈性城市為核心展開研究和區(qū)域性的規(guī)劃設施建設，我國于同期提出了具有中國特色的海綿城市。
我國城市面臨嚴峻的水安全風險，在做好城市排水的同時，必須轉(zhuǎn)變城市水安全治理思路，順應自然、運用自然并和諧推進城市開發(fā)，積極開展海綿城市規(guī)劃建設。海綿城市在規(guī)劃建設界屬于全新概念，源于城市排水（雨水）防澇和雨洪利用等，又是城市水安全的中樞機制，目前從理論認識、把握、適應、運用和發(fā)展等方面還處于摸索階段，結(jié)合自上至下的國家創(chuàng)建要求和自下自上的地方申報意愿。自2014年2月，住房城鄉(xiāng)建設部城市建設司工作要點明確提出海綿城市工作任務以來，在北京、南京、廣州、西安、石家莊、昆明、青島、廈門、南寧、淮北、秦皇島和許昌等城市先后提出創(chuàng)建海綿城市，而福建、安徽和海南等省份則提出要在全省推開試點工作。
實施海綿城市戰(zhàn)略，是我國城市開發(fā)轉(zhuǎn)型的有機組成，同時能有效降低城市水安全風險。創(chuàng)建海綿城市應在基于城市排水（雨水）規(guī)劃的基礎上，重視城市海綿體的構(gòu)建，將排作為城市內(nèi)澇的末位策略來考慮。順應自然規(guī)律、借鑒自然機制，降低對城市機理的人為干預，是緩解包括城市內(nèi)澇在內(nèi)城市病的最可靠策略。我國超過200座城市正面臨內(nèi)澇風險，且每年經(jīng)濟損失超過3000億元，開展海綿城市專項規(guī)劃編制的能力建設迫在眉睫，從地方城市工作實際出發(fā)，綜合考慮時間和申報要求，編制專項的主體內(nèi)容在依托建城〔2013〕98號城市排水（雨水）防澇規(guī)劃的基礎上，應強化規(guī)劃方法創(chuàng)新。可從七條路徑切入到“海綿經(jīng)濟”的市場。
（一）科學識別城市內(nèi)澇成因與開展風險區(qū)劃
城市內(nèi)澇成因復雜，在編制申報材料應重點突出本地特點。緩解城市排水難題，提高雨水綜合利用程度，是海綿城市創(chuàng)建的核心主線。氣候變化是城市出現(xiàn)內(nèi)澇的主要誘因，因城市建設大規(guī)模改變地表徑流是主因，排水能力多年建設不足或受影響是現(xiàn)狀，違規(guī)開發(fā)在部分關(guān)鍵節(jié)點上制約城市人工排澇，而對雨水利用不足、缺乏生態(tài)化城市建設理念、規(guī)劃和工程設施是關(guān)鍵。城市內(nèi)澇和排水問題的成因主要包括：（1）氣候變化造成降水不均和局部過強，同時城市局地條件不利于排水，從而導致突發(fā)性降雨強度和總量對傳統(tǒng)排水設計和能力造成威脅；（2）城市開發(fā)，徑流系數(shù)因人為顯著增加，匯流速度快，低洼地帶易積水；城市建成區(qū)自然滲水功能被破壞，城市排水主要靠人工設計的城市排水系統(tǒng)；（3）城市熱島水汽成雨，水汽在城市上方集中帶來降水；（4）傳統(tǒng)雨洪處理主要考慮排水，未考慮將雨水再利用；（5）綠地設計與排水矛盾，下雨時起不到緩解城市排洪壓力的作用；（6）自然水系收納雨水能力受損，破壞原有自然排水系統(tǒng)，內(nèi)澇幾率增加；（7）大壩阻攔的雨水難以匯入河流，把洪水攔在城市之外，但大壩也會蓄積城市降水，排不出去；（8）高標準設計大壩增加激流對壩體安全考驗，洪水形成的激流危及大壩安全；（9）排水管網(wǎng)排水能力和覆蓋密度與城市發(fā)展不適應，造成原有排水管道承載能力不足，極易造成城區(qū)大范圍嚴重積水；（10）部分濱河城市排水管道長期承載能力不夠，需要不斷地為下游更換大排量的排水管；（11）河岸違規(guī)開發(fā)，將城市變成內(nèi)凹地形，發(fā)生內(nèi)澇，水不能自然流入河里，需借助水泵，排水時間和內(nèi)澇時間增加；（12）行洪道違規(guī)開發(fā)，人員傷亡隱患增加。
（二）合理估算可用雨水并逐步實施應用規(guī)劃
根據(jù)我國各個省區(qū)市的2013（或2012）年人口數(shù)量、面積和平均年降水量，來估算各省、區(qū)、市的每年人均擁有的降水資源量。全國城市建成區(qū)總面積按照2010年4.05萬平方公里計算，約有254.35億雨水量（約為南水北調(diào)總量的56.8%）落在城市建成區(qū)，如果雨水利用率達到23.6%，將能夠滿足城市60億水資源缺口；如果按照北京、南京等針對整個城鄉(xiāng)的雨水利用率1%進行計算，節(jié)水總量在602.9億立方米（超過南水北調(diào)工程調(diào)水總量），總體上遠遠滿足城市缺口，1‰的利用率就能夠與城市用水缺口相持平。如上計量是比較理想的方式，還因考慮城市降水地理時空分布不均勻、強度不均衡等特點。但從城市局地生態(tài)地質(zhì)循環(huán)恢復，尤其是補充地下水漏斗來分析，強化雨水收集與生態(tài)利用是符合可持續(xù)理念的生態(tài)工程，是緩解城市內(nèi)澇、恢復城市人工消納雨水能力的關(guān)鍵。
（三）注重國內(nèi)外經(jīng)驗借鑒建設微創(chuàng)LID系統(tǒng)
海綿城市概念的核心是城市雨洪利用。而雨洪利用自1960年代開始，在美國、加拿大、日本、德國等國家被先后提出，最早提倡雨水利用的是在中東等嚴重缺水國家。構(gòu)建海綿城市，就是要根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學合理的城鎮(zhèn)化布局，盡可能減少對自然的干擾和損害，實現(xiàn)自然積存-滲透-凈化。“海綿城市”的規(guī)劃建設理念，是對傳統(tǒng)雨水處置模式的創(chuàng)新，對于治理城市內(nèi)澇有直接貢獻。通過注重強化雨水對城市自然水系以及地下水的補充和涵養(yǎng)；合理增加雨水蓄存和循環(huán)利用，并鋪設適度規(guī)模的排水管網(wǎng)將多余的雨水排走。通過低影響開發(fā)模式防治內(nèi)澇，有效地減少進入排水管網(wǎng)的雨水總量、單位時間內(nèi)的雨水徑流量，減輕排水管網(wǎng)壓力，減少擴建排水管網(wǎng)的巨額投資。同時，可以增加雨水下滲量，減少城市地面沉降現(xiàn)象，強化城市自然水系的循環(huán)，解決城市缺水難題、保障城市水安全。
（四）針對不同地區(qū)海綿體節(jié)點實施智慧監(jiān)控
自2009年“智慧地球”概念的提出，“智慧城市”作為支撐該系統(tǒng)性設想的組成部分，正在全球范圍內(nèi)，被多數(shù)發(fā)達和發(fā)展中國家所接受并在城市層面開展實踐。開展智慧城市規(guī)劃建設是數(shù)字城市、平安城市（數(shù)字化、信息化和物聯(lián)網(wǎng)等）的升級性目標。城市的智慧化必須有載體來依托，而海綿城市的構(gòu)建，借助新興技術(shù)力量能夠優(yōu)化管理格局、實現(xiàn)質(zhì)量雙升。結(jié)合城市內(nèi)澇事件發(fā)生的特點和我國城市交通路況實時監(jiān)測等的經(jīng)驗，針對申報城市不同地區(qū)不同空間分辨率海綿體節(jié)點的智慧監(jiān)測與控制是有效增強應對風險的關(guān)鍵，直接提升應急管理能力，減少災害損失。
（五）重視政策激勵引導公眾參與和行業(yè)育成
在頂層政策的指引下，重視地方政策的配套研究、制定、論證和發(fā)布，在條件成熟的階段，對于有立法權(quán)限的城市，可以考慮用法的形式來形成有效的制度保障。如《無錫市太湖新城生態(tài)城條例（2011年11月）》和《寧夏回族自治區(qū)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃條例（2014年12月）》，可有效避免規(guī)劃流于形式，避免規(guī)劃因故修改而影響目標的達成等。與此同時，強化注重與地方發(fā)展相適應的海綿標準、技術(shù)規(guī)范的構(gòu)建，既填補國內(nèi)空白，同時，有助于規(guī)范本地規(guī)劃建設市場的有效培育。為克服目前所面臨的公共認知、政策及資金保障、技術(shù)支撐不足等困難，建議在短期內(nèi)，提出倡議、形成共識。推動教育和研究、建設示范案例；中期階段，加快建立和修改相關(guān)法律、條例及標準，要求新建筑、綠地等設施要具有雨水調(diào)蓄功能，加強高承載高透水高透氣型道路建設，并引入多源資本，推行政府購買服務的方法，開放行業(yè)競爭，提高建設和運營水平；遠期階段，促成全民參與監(jiān)督，全面建設并完善海綿型城市。制定有效的經(jīng)濟激勵政策來促進和發(fā)動社會力量參與雨水再利用，形成了多個有效的工程案例。
（六）海綿體建設資金多元技術(shù)適用模式有效
海綿體基礎設施建設投資資金籌措應形成多元化的融資模式，結(jié)合其建設周期長，具有先導性、基礎性、長效性和公益性的特征，必須確保政府必要的投入。要在保障政府投入的基礎上，充分發(fā)揮市場機制的作用。建立政府與市場合理分工的投融資體制。國家財政部和發(fā)展改革委等正在推進公私合營（PPP，Public and Private Partnership）模式，這與海綿城市的申報政策（財建[2014]838號）相符合。海綿城市申報，明確收益分配或獎勵激勵機制，充分調(diào)動企業(yè)參與，形成申報特色，特別是海綿城市行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)的參與（如規(guī)劃設計單位、建材提供商、運營服務商等）。與此同時，適用技術(shù)的應用是海綿體構(gòu)建的關(guān)鍵支撐，建立成熟有效、科學合理的技術(shù)經(jīng)濟考慮遴選機制與不同區(qū)域規(guī)模的示范，并以技術(shù)適用、經(jīng)濟合理、符合市場規(guī)律等為原則，從政府角度出發(fā)，有意培育和引導該產(chǎn)業(yè)的孵化與發(fā)展（如宜興的水治理行業(yè)），同時形成具有可復制可推廣的低成本海綿城市建設模式，充分體現(xiàn)試點示范的全局性價值。
（七）海綿經(jīng)濟需要行業(yè)層面的頂層設計支撐
引導城市向低沖擊開發(fā)轉(zhuǎn)型，構(gòu)建海綿城市體系，有助于緩解當前城市雨洪風險并降低災害影響水平，通過提高雨水的綜合利用效率，來改善城市水生態(tài)安全。2010年，特別是2014年以來，國家和城鄉(xiāng)建設等相關(guān)部門出臺系列關(guān)于解決城市內(nèi)澇和構(gòu)建海綿城市的政策要求，并通過財政資金支持地方開展試點工作。超過半數(shù)曾受內(nèi)澇影響的城市明確提出建設海綿城市的要求，為了有效引導地方實踐和激發(fā)市場參與建設的活力、力度，應加強海綿城市建設行業(yè)的建設。截至2015年8月，從事海綿城市建設的企業(yè)總數(shù)約為84家，覆蓋我國48.4%的省（市、區(qū)），超過一半的省份基本沒有專門從事海綿城市建設的企業(yè)，其中位居前五的省（市、區(qū)）的依次是江蘇、廣東、北京、上海和山東，占行業(yè)企業(yè)數(shù)的比例分別為22.6%、19.0%、17.9%、16.7和6.6%，總量、創(chuàng)新能力和產(chǎn)能規(guī)模均無法滿足市場需要，企業(yè)分布、城市內(nèi)澇風險與城市徑流系數(shù)控制格局不項匹配，中西部和東北地區(qū)的城市雨洪風險與沿海地區(qū)相當，但是產(chǎn)業(yè)培育和技術(shù)創(chuàng)新亟需覆蓋。結(jié)合國家和省市政策特點，研究并編制“十三五”海綿城市行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有助于階段性保障海綿城市建設企業(yè)的培育和發(fā)展，促進行業(yè)的建立、引導市場主體充分參與，進而支撐我國海綿城市建設目標的實現(xiàn)。
（八）行業(yè)協(xié)同、協(xié)作是加速海綿經(jīng)濟的核心機制
為有效保障海綿城市建設質(zhì)量，需要信息技術(shù)、規(guī)劃建設、行政管理、用戶消費和融資運行等多元化集成創(chuàng)新，存在跨行業(yè)整合、行業(yè)內(nèi)部升級、跨平臺協(xié)同和跨領域銜接等需要。，海綿城市技術(shù)、標準、規(guī)劃、建設、運營和投資等均面臨較大挑戰(zhàn)與困難，需要統(tǒng)籌行業(yè)力量實現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新，依托試點并快速輻射全國新城新區(qū)開發(fā)和既有城區(qū)改造，形成有效的經(jīng)驗總結(jié)和實踐參考。從五個方面予以著力：1、行業(yè)引導，優(yōu)秀引領，模式提升；2、國際交流，項目牽引，合作共贏；3、體系升級，持續(xù)孵化，立體網(wǎng)絡；4、注重標準，分類指導，知識共享；5、有效互動，資源整合，服務升級。
“十三五”時期，我國海綿城市建設將進入攻堅階段，以科研院所為重要知識創(chuàng)新依托，以大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的思維為指引，逐步為我國城市的低沖擊開發(fā)和生態(tài)化建設提供良好的基礎，為科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化提供扎實平臺。發(fā)展海綿經(jīng)濟實為必然，加快培育、孵化和應用是促進城市開發(fā)模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵性市場手段。
（作者徐振強為中國城市科學研究會數(shù)字城市工程研究中心副主任、副研究員、博士）
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