以海綿城市為代表的現(xiàn)代雨洪管理在中國不斷深入，可持續(xù)的資金保障機(jī)制對下一階段的建設(shè)及建成設(shè)施的運(yùn)維和管理等都十分重要，雨水收費(fèi)問題逐漸在業(yè)界討論。研究國外的雨水收費(fèi)案例和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)有重要的借鑒意義。介紹了美國雨水收費(fèi)體系的名稱、依據(jù)、范圍、收費(fèi)量、計算方法、資金使用、激勵返還及減免政策和籌備過程，結(jié)合未來雨水收費(fèi)在中國需要注意的一些問題進(jìn)行了分析。同時分類討論了雨水收費(fèi)推進(jìn)中的常見壁壘和反對意見，并提出工作重點(diǎn)和建議。
蘇雨明
博士，美國水資源工程師院資格工程師/奠基成員，美注冊工程師，研究方向?yàn)樗Y源管理，現(xiàn)代城市雨洪管理、雨水產(chǎn)品設(shè)備、徑流污染控制與治理等。
引言
海綿城市建設(shè)開展以來，中央財政在海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予了專項資金補(bǔ)助，地方財政也提供了不同程度的資金支持。對30個海綿城市建設(shè)試點(diǎn)的統(tǒng)計表明，試點(diǎn)期3年內(nèi)，完成試點(diǎn)建設(shè)總面積920km?，完成建筑小區(qū)、道路及公園更新建設(shè)、河湖治理、排水防澇等各類項目共計4900余項，總投資1600億元。隨著建成設(shè)施量的不斷增加，與運(yùn)維相關(guān)的資金需求也逐步增長，金額巨大。為進(jìn)一步推進(jìn)海綿城市建設(shè)，鞏固建設(shè)成果，構(gòu)建扎實(shí)的現(xiàn)代雨洪管理體系，建立一套可持續(xù)的資金保障機(jī)制十分重要。
完全依靠政府財政支持的模式有時候是難以持續(xù)的，需要加大政策支持力度，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設(shè)。我國《環(huán)境保護(hù)法》提倡“誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保護(hù)”的基本原則。國家相關(guān)部委及專業(yè)人士也不斷呼吁，要借鑒國外做法，研究實(shí)施雨水排放收費(fèi)制度。雨水收費(fèi)在澳大利亞、巴西、加拿大、厄瓜多爾、法國、德國、波蘭、南非、美國等諸多國家，都有不同程度的實(shí)施。在當(dāng)前大力推進(jìn)海綿城市建設(shè)的背景下，我國在城市雨洪管理的研究和實(shí)踐過程中，對雨水收費(fèi)的理論基礎(chǔ)、征收標(biāo)準(zhǔn)等開始有了一些研究，但系統(tǒng)性的研究仍不多。
美國是雨水籌資機(jī)制最完善的國家之一。本文通過對美國雨水收費(fèi)案例的研究和總結(jié)，對業(yè)界比較關(guān)注的幾個問題進(jìn)行分析，結(jié)合中國情況對未來雨水收費(fèi)體系的建立進(jìn)行討論并提出建議。
01雨水收費(fèi)定義
雨水收費(fèi)可以理解為一種為支付市政某種服務(wù)（如雨洪管理）開支而產(chǎn)生的獲取資金的機(jī)制。雨水收費(fèi)與電費(fèi)或水費(fèi)等有一定的相似性，可以比較獨(dú)立地進(jìn)行管理和使用，作為專項資金來支付雨水管理等費(fèi)用。美國這個過程涉及的叫法非常多，根據(jù)地區(qū)的政策、習(xí)慣、收費(fèi)依據(jù)、使用方向有所不同。常見的有雨水費(fèi)（Stormwaterfee）、雨水設(shè)施費(fèi)（Stormwaterutilityfee）、雨水稅（Raintax）、雨水管理收費(fèi)(Stormwatermanagementfee)、雨水服務(wù)收費(fèi)(Stormwaterservicefee)、雨水用戶費(fèi)（Stormwateruserfee）、雨水排水收費(fèi)（Stormwaterdrain/drainagefee）、洪澇管理收費(fèi)(Floodmanagementfee)、徑流費(fèi)(Runofffee)、雨水交費(fèi)（Stormwaterge）等。本文統(tǒng)一采用雨水收費(fèi)這個叫法。
02雨水收費(fèi)的幾個關(guān)鍵問題
2.1是“稅”還是“費(fèi)”
“稅(Tax)”和“費(fèi)(Fee)”在法律范疇上是有區(qū)分的。“費(fèi)”強(qiáng)調(diào)有償使用的原則，如對污染控制（如污水費(fèi)、垃圾費(fèi)）或資源消耗（水費(fèi)、電費(fèi)）而采取的相應(yīng)收費(fèi)。“費(fèi)”的運(yùn)營也更像是強(qiáng)調(diào)了管理的商業(yè)行為，為了維持相應(yīng)的工作支出而進(jìn)行收費(fèi)。美國的雨水收費(fèi)絕大多數(shù)是以“費(fèi)（Fee）”的形式進(jìn)行的，這比較符合雨水收費(fèi)的初衷和實(shí)際作用。同時還有一個原因是公眾對“費(fèi)”更容易接受理解和接受。有趣的是，美國大多數(shù)使用“雨水稅（Raintax）”的情況是出現(xiàn)在反對“雨水費(fèi)（Fee）”的文章中，反對者通過把“費(fèi)”叫成“稅”以獲得更多的支持。
美國也有一些地區(qū)以“稅”的方式實(shí)施雨水收費(fèi)，如2019年7月加州洛杉磯縣開始實(shí)施的附加在地產(chǎn)稅上的雨水收費(fèi)方式。最近也有研究認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)理論和公共財政實(shí)行情況可以評價現(xiàn)在一些“雨水費(fèi)”是否為變相的“雨水稅”，而“稅”或“費(fèi)”均可用于雨水計劃實(shí)施，其差異可能并不太大。
結(jié)合中國國情，雨水收費(fèi)在中國推薦以“費(fèi)”的形式實(shí)施。這符合推進(jìn)雨水收費(fèi)的初衷和收費(fèi)的意義，強(qiáng)調(diào)有償使用和專款專用，也更容易得到大眾的理解和接受。
2.2雨水收費(fèi)的依據(jù)和好處
當(dāng)前業(yè)界一致看法是，下雨這個自然現(xiàn)象本身不是引發(fā)雨水收費(fèi)的原因，人類的活動（比如不透水面積的增加）對自然水循環(huán)的改變，引起了徑流水量和水質(zhì)的變化才是雨水收費(fèi)的主要原因。這些改變導(dǎo)致了水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全等負(fù)面影響（比如洪澇增加、環(huán)境惡化、河流沖刷侵蝕、缺水和地下水水位下降等），而要減少這些負(fù)面影響或恢復(fù)開發(fā)前的自然水循環(huán)狀態(tài)需要較高的支出。美國實(shí)施雨水收費(fèi)最主要的原因也是應(yīng)對這些負(fù)面影響的許可證要求壓力及雨水管理資金短缺。雨水收費(fèi)的好處也很明顯，和傳統(tǒng)的政府財政撥款相比，雨水收費(fèi)的資金來源是穩(wěn)定的、可預(yù)期的，并可以專門用于雨水管理。此外，雨水收費(fèi)還可以引導(dǎo)和改變公眾行為，鼓勵社會更高效的使用市政資源，也更能體現(xiàn)出平等合理的原則。
雨水收費(fèi)在中國實(shí)施可以作為可持續(xù)的專款用于如海綿城市等現(xiàn)代雨洪管理的開支。實(shí)施雨水收費(fèi)前，有必要進(jìn)行大眾公眾教育和宣傳，以便大眾可以科學(xué)地認(rèn)識雨水的影響和理解收費(fèi)的本質(zhì)。
2.3美國實(shí)施雨水收費(fèi)的地區(qū)
美國最早的雨水收費(fèi)(Stormwaterutilityfee)出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代，但是直到90年代才比較廣泛的實(shí)施。美國西肯塔基大學(xué)對雨水收費(fèi)情況進(jìn)行了多年的調(diào)研，統(tǒng)計結(jié)果顯示近年來雨水收費(fèi)的地區(qū)在不斷增加，從2007年的635個、2010年的1122個、2013年的1417個、2017年的1639個、一直增加到2019年的1716個。有雨水收費(fèi)的地區(qū)涵蓋了近40個州，如圖1所示。美國雨水收費(fèi)案例是大量存在的，但雨水收費(fèi)的地區(qū)分布并不是均衡的，收費(fèi)的城鎮(zhèn)數(shù)量不到10%。2016年，美國全國雨水收費(fèi)總額大約是21億美元，其中17億美元是303個收費(fèi)地區(qū)產(chǎn)生的。收費(fèi)更傾向于在一些人口集中的城鎮(zhèn)，這些地區(qū)很多都有美國NPDES的PhaseⅠ和PhaseⅡ的雨水許可證要求以及自身積累雨水問題，雨洪管理資金壓力比較大；此外，由于雨水收費(fèi)比水費(fèi)和污水費(fèi)要復(fù)雜，人口多的行政區(qū)域?qū)嵤┑墓芾碇С霰壤鸵恍辉僬呤谴蟪鞘械氖芙逃潭群凸妼τ晁召M(fèi)的接受程度一般會好一些。
美國一般要先在州一級通過相關(guān)的法案（Act/Bill），以授權(quán)或推進(jìn)州內(nèi)的雨水收費(fèi)。然后由縣或市一級制定法規(guī)法令（Ordnance），并負(fù)責(zé)進(jìn)行具體的執(zhí)行。比如馬里蘭州2012年4月通過的《流域保護(hù)和恢復(fù)法案-987號議案》（WatershedProtection&RestorationAct-Bill987），要求州內(nèi)的9個縣和巴爾的摩市制定自己的雨水收費(fèi)體系。還有如2019年3月新澤西州通過的《清潔雨水和減少洪澇法案-1073號議案》（CleanStormwaterandFloodReductionAct-Bill1073），允許州內(nèi)創(chuàng)建雨水收費(fèi)。通過多年的努力，美國在法律法規(guī)不斷完善的基礎(chǔ)上，雨水收費(fèi)的法律爭議情況從1998年的25%，減少到2013年的5.4%。
從美國的情況看，雨水收費(fèi)在很長時間內(nèi)會集中在一些人口密度較大的城鎮(zhèn)中。而中國更有可能率先在海綿城市管理比較系統(tǒng)，雨洪管理目標(biāo)明確，公眾教育基礎(chǔ)比較扎實(shí)的城市展開。從中央到地方，也有很多法律基礎(chǔ)等前期鋪墊工作需要準(zhǔn)備，在立法上鼓勵或推進(jìn)雨水收費(fèi)，允許適當(dāng)情況開始雨水收費(fèi)。
2.4收費(fèi)量
西肯塔基大學(xué)的研究統(tǒng)計了美國雨水收費(fèi)的收費(fèi)量。發(fā)現(xiàn)各州之間差異很大，月收費(fèi)量的中值為1.68~11.70美元，見圖2。各個州內(nèi)的不同收費(fèi)區(qū)域之間也有很大區(qū)別的，比如賓州有27個雨水收費(fèi)的地區(qū)，月收費(fèi)量中值是7美元左右，而費(fèi)城的雨水收費(fèi)平均每戶每月是13.48美元。
圖3為美國30個主要城市的雨水收費(fèi)和水費(fèi)、污水費(fèi)的橫向?qū)Ρ取８鞯氐牟町愐廊缓艽螅梢钥吹接晁召M(fèi)是明顯低于其他兩項收費(fèi)的。
中國幅員遼闊，各地雨洪管理相關(guān)的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境狀況也不盡相同。未來的雨水收費(fèi)，需要充分考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)承受能力、社會接受程度、資金需求等多方面因素。收費(fèi)與否以及收費(fèi)量不能一刀切，需要進(jìn)行單獨(dú)的調(diào)研和可行性分析，一事一議。雖然美國收費(fèi)量的絕對值參考價值有限，但從美國情況看，雨水收費(fèi)應(yīng)低于水費(fèi)和污水費(fèi)。
2.5收費(fèi)計算方法
美國雨水收費(fèi)的計算方法也有多種，有的按戶固定交費(fèi)（Flatfee），有的附加在水費(fèi)中（Waterusage），有的按土地使用情況分幾個檔次繳費(fèi)（Tier），也有的依據(jù)土地面積及性質(zhì)的進(jìn)行計算來決定收費(fèi)量（Variable）。最后一個方法需要收集場地信息進(jìn)行一些計算，但是能更好地體現(xiàn)有償使用和公平性的原則，更容易得到公眾認(rèn)可，是在美國最常見的方法。其中，“等效住宅單位”計算方法（ERU,EquivalentResidentialUnit）占了美國一半以上。
以費(fèi)城為例，費(fèi)城雨水收費(fèi)在2010年以前是附加在水費(fèi)中收取的。雖然方法簡單，但公平性飽受質(zhì)疑。一些大商場占地和不透水面積都很大，但因?yàn)槠溆盟枯^少，雨水交費(fèi)不多。而一些苗圃等雖然雨水影響有限，但卻要支付較高的雨水費(fèi)用。因此，費(fèi)城自2010年7月1日開始，經(jīng)過5年時間，逐漸把雨水收費(fèi)計算方法改為按照地塊面積和透水情況（Parcelbased）來計算。
未來中國的雨水收費(fèi)，也推薦主流應(yīng)采用基于面積，尤其是不透水面積的計算方法。這類方法相對比較公平和合理，同時也便于鼓勵業(yè)主進(jìn)行雨水改造行為。但是在一些條件不允許（如地塊信息和數(shù)據(jù)缺失）的地區(qū)，或?yàn)榱斯?jié)省管理開支，而采納更簡單的方法過渡也是可以考慮的。
2.6雨水收費(fèi)之外的其他資金補(bǔ)充
雨水收費(fèi)提供了一個穩(wěn)定的、獨(dú)立的資金來源。但單靠雨水收費(fèi)所得到的資金，很多情況下是不夠應(yīng)對雨洪管理開支的。對沒有雨水收費(fèi)的地區(qū)，以及有雨水收費(fèi)但是不夠支出的情況下，管理者仍需要從其他的渠道獲得資金。一些常見的方式包括：基礎(chǔ)改善的押金債券（Bondingforcapitalimprovement），資本化恢復(fù)費(fèi)（Capitalizationrecoveryfees），開發(fā)商延期收費(fèi)（Developerextension/latecomerfees），聯(lián)邦和州的一些資金?基金、貸款、合作項目（Federalandstatefundingopportunities?grants,loans,andcooperativeprograms），基本基金和稅收（Generalfund/Generaltaxrevenues），環(huán)境影響收費(fèi)（Impactfees），建設(shè)收費(fèi)（In?lieuofconstructionfees），公私合營伙伴協(xié)議（Publicprivatepartnerships），設(shè)計審核、檢查，特別用戶收費(fèi)（Planreview,developmentinspection,andspecialuserfees），財產(chǎn)稅（Propertytaxes），特別評估（Specialassessments）等。
可以預(yù)見，完全依靠雨水收費(fèi)來應(yīng)對海綿城市的開支在大多數(shù)城市短期是很難實(shí)現(xiàn)的，未來很長一段時間，中央和地方的其他財政支持還是依舊需要的。
2.7雨水費(fèi)的激勵、返還(Credits)及減免政策
雨水收費(fèi)的資金使用需要最大程度的進(jìn)行公開，專款專用，并需要保持和公眾信息溝通，調(diào)動社會的參與和配合。雨水收費(fèi)和水費(fèi)、污水費(fèi)不同，宜制定相關(guān)激勵、返還及減免等政策。統(tǒng)計顯示，美國有一半左右的雨水收費(fèi)體系中包含了鼓勵業(yè)主進(jìn)行雨水改造，并提供相應(yīng)的獎勵或減免收費(fèi)的政策，如在費(fèi)城進(jìn)行的綠色基礎(chǔ)設(shè)施的改造，最高可以減少場地80%的雨水費(fèi)。這樣，一棟中等大小的商務(wù)樓改造，可能為業(yè)主在未來40年里省下10萬美金的雨水費(fèi)支出。費(fèi)城零散的居民也可以進(jìn)行雨水改造并申請減少雨水費(fèi)，如可以參加費(fèi)城水務(wù)處的講座并領(lǐng)取免費(fèi)的雨水桶，正常安裝和使用后，就可以申請政府的“雨水支票（Raincheck）”項目，減少雨水費(fèi)。通過這個方法，很多源頭的、私有土地的雨水可以得到控制。
未來中國的雨水收費(fèi)體系也應(yīng)該同時推出相應(yīng)的激勵、返還及減免的政策，是收費(fèi)體系公平性和科學(xué)性的體現(xiàn)。通過支持和鼓勵業(yè)主進(jìn)行雨水改造，調(diào)動大眾的積極參與，也有助于達(dá)到建設(shè)海綿城市的目標(biāo)。
2.8雨水收費(fèi)體系的籌備
一個順利實(shí)施的雨水收費(fèi)體系，需要在前期進(jìn)行很多鋪墊和準(zhǔn)備工作，有時候需要若干年的努力。美國聯(lián)邦環(huán)保署（EPA）介紹了一些準(zhǔn)備步驟：
做好可行研究；
建立好賬務(wù)系統(tǒng)，收集繳費(fèi)者信息，預(yù)判繳費(fèi)量，建立繳費(fèi)和使用流程；
推出公眾信息系統(tǒng)，了解關(guān)鍵用戶和團(tuán)體，成立包含各界人員的指導(dǎo)委員會，建立雨水收費(fèi)信息的網(wǎng)站。準(zhǔn)備宣傳材料和演講材料，與繳費(fèi)關(guān)鍵團(tuán)體和媒體溝通，提前發(fā)放介紹和宣傳材料；
制定好城鎮(zhèn)級別的法令；
建立返還和減免政策；
實(shí)施。
海綿城市的初步實(shí)施，使得大眾受益，為雨水收費(fèi)做了很好的鋪墊。雖然短時間內(nèi)雨水收費(fèi)在中國未必能實(shí)施，但大量的準(zhǔn)備工作可以提前進(jìn)行的。
03常見反對雨水收費(fèi)的原因和應(yīng)對
3.1對收費(fèi)合理性的質(zhì)疑
有反對者認(rèn)為，下雨是一種自然現(xiàn)象，對“下雨”收費(fèi)不過是執(zhí)政者變著方法獲取增加稅收而已，如2015年美國馬里蘭州的民主黨對共和黨的雨水收費(fèi)法案的抨擊。針對這類質(zhì)疑，在推進(jìn)雨水收費(fèi)前需要做好公眾教育和科學(xué)宣傳，普及相關(guān)的水環(huán)境、水安全、水資源的知識，分析人類活動對徑流的改變和影響，介紹雨洪管理工作內(nèi)容，和大眾保持足夠的溝通。
3.2對收費(fèi)合法性的質(zhì)疑
雨水收費(fèi)行為的執(zhí)行，其合法性是一個必要條件。由于人們對現(xiàn)代雨洪管理的認(rèn)識是相對滯后于污水的，且很多地區(qū)和雨水相應(yīng)的立法基礎(chǔ)還不足，所以美國也是經(jīng)過多年努力不斷完善雨水收費(fèi)的。我國現(xiàn)代雨洪管理相關(guān)的法律支持體系還不健全，需要盡早完善相關(guān)各級法律法規(guī)，加強(qiáng)其中和雨水相關(guān)內(nèi)容的修訂，為未來雨水收費(fèi)的實(shí)施進(jìn)行鋪墊。
3.3對收費(fèi)過程的質(zhì)疑
3.3.1經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)增加
公眾普遍都是反對增加任何經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的，尤其涉及到“稅”的時候。首先推薦我國也采用“費(fèi)”為主的名稱和方式進(jìn)行雨水收費(fèi)。此外，由于我們的海綿城市建設(shè)等在需要大量資金應(yīng)對以前開發(fā)造成的問題，諸多的建成項目也需要資金進(jìn)行運(yùn)維，預(yù)計其他形式的財政支持依然在很長時間不可缺少。在這種情況下，雨水收費(fèi)量更需要考慮地方的接受能力，一事一議。收費(fèi)量推薦明顯低于水費(fèi)和污水費(fèi)的收費(fèi)情況。
3.3.2計算方法不公平
此外，大量反對意見并非是對收費(fèi)量的質(zhì)疑，而是部分人認(rèn)為收費(fèi)的計算方法不公平，不能反映實(shí)際資源使用或污染量，這也是美國的收費(fèi)方法大多與面積掛鉤，尤其是不透水面積。推薦我國也推進(jìn)類似的方法，但在基礎(chǔ)地塊使用信息不完善、收費(fèi)額度不高時，也可以考慮先采用比較簡單的計算方法（如附加在水費(fèi)中）進(jìn)行過渡。
3.4對資金使用過程的質(zhì)疑
有反對者認(rèn)為自己所處的地塊或水系的環(huán)境狀況尚好，而資金使用主要集中在其他地區(qū)（比如水系的下游）。反對者認(rèn)為雨水收費(fèi)的去向不透明，效率低或效果不明顯。對此，需要在宣傳中科學(xué)介紹開發(fā)對雨水徑流的改變，上下游關(guān)系，突出流域綜合管理和治理的概念，以得到大眾的理解和支持。還需要專款專用，透明公開，并做好激勵、返還(Credits)及減免等政策調(diào)動。此外，在收費(fèi)體系建設(shè)時候，采納更科學(xué)的方法和技術(shù)，搭建好高效管理流程，把主要資金用在實(shí)際項目上。
04結(jié)語
通過研究美國的雨水收費(fèi)體系，可為我國的雨水收費(fèi)提供一些借鑒。總結(jié)如下：
雨水收費(fèi)更適合以“費(fèi)”的名稱和方式進(jìn)行；
下雨并不是雨水收費(fèi)的原因，而是人類活動對徑流的改變；
美國雨水收費(fèi)量在不同地區(qū)有很大差異，但一般是小于污水費(fèi)和水費(fèi)的，具體實(shí)施時需要根據(jù)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境基礎(chǔ)情況做好調(diào)研，一事一議；
美國雨水收費(fèi)的計算方法，大多數(shù)是與土地面積相關(guān)的，尤其是不透水面積相關(guān)的（如ERU方法），這個方法比較公平；
雨水收費(fèi)很可能不足以應(yīng)對雨水管理的開支，常規(guī)的財政支持在很長一段時間內(nèi)還是需要的；
雨水收費(fèi)的資金使用應(yīng)專款專用和透明，并應(yīng)該制定相應(yīng)的激勵、返還和減免等政策；
雨水收費(fèi)制度的建立，從可行性研究開始到實(shí)施，可以參考發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)制定合適的行動框架。
雨水收費(fèi)雖然不能完全解決“海綿城市”為代表的現(xiàn)代雨洪管理的資金需求，但它是可預(yù)期、可持續(xù)、可專款專用的重要資金來源，同時也可調(diào)動社會參與。新收費(fèi)體系的建立過程中會有各種反對和質(zhì)疑，需要做好前期研究、宣傳教育、社會參與、完善立法等，多方面、多部門共同努力。
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