公平、高效、共贏的財政支出政策，有利于引導地方政府率先推行水污染防治PPP模式，構建適當的社會資本盈利空間，提升環境公共產品與服務供給質量。為發揮財政支出的政策激勵作用，推動水污染防治領域PPP模式順利實施，應針對水污染防治領域PPP特征，著力強化專項資金引導功能、優化調整財政支持項目環節、系統完善財政資金使用方式、創新可行性缺口補助方式。
首先，著力強化專項資金引導功能。水污染防治領域實施PPP模式，除市政生活污水處理項目具有成熟的運作模式，在地方層面得到廣泛應用以外，其他絕大多數項目類型，由于缺乏完善的盈利機制，盡管部分地區開始著手開展嘗試探索工作，但目前尚無進入穩定運行階段的成功經驗可供借鑒。為引導水污染防治等薄弱領域順利實施PPP模式，激勵地方政府大膽嘗試、勇于創新、打造亮點、引領示范、樹立標桿，急需發揮財政支出政策的引導作用，尤其應強化中央財政環保專項資金的激勵功能。
專項資金是中央財政環保支出的主要形式之一。“十一五”期間，中央財政環保專項資金規模約746億元，占中央政府環保支出的比例達45%左右。“十二五”期間，中央財政環保專項資金規模約1800億元，占中央政府環保支出的比例達62%左右。從中央政府環保支出來看，專項資金體量大，引導作用強，對地方政府環保投入起到風向標作用。為激勵地方政府實施水污染防治PPP模式，應進一步強化專項資金引導功能，鼓勵納入國家重點支持江河湖泊動態名錄或水污染防治專項資金等相關資金支持的地區，率先推進PPP模式。
其次，優化調整財政支持項目環節。水污染防治領域實施PPP模式，項目先期建設主要是社會資本投入。而后期運營維護費用，除少數項目具有使用者付費機制以外，其他絕大多數項目類型，均要由政府以運營補貼或采購服務的方式進行支付，以確保社會資本獲得適當盈利。
然而，我國傳統的財政環保專項支出方式，以項目先期建設階段的固定資產投資為主，基本未支持運營維護環節的各種投入，無法為推進水污染防治領域PPP提供資金保障。特別是，“十一五”以來，由于實施總量削減為主，各地為完成約束性指標，大量污染治理設施不斷建成，專項資金支持重點主要放在污染治理設施建設方面，而確保其真正發揮環境效益的運行維護資金相對缺乏。為便于地方政府利用專項資金支持水污染防治領域實施PPP，專項資金使用方向要逐步從“補建設”向“補運營”轉變，以引導水污染防治基礎設施建設、運營與維護PPP模式的全面均衡發展。
第三，系統完善財政資金使用方式。水污染防治領域實施PPP模式，以提升環境公共產品與服務供給質量為目標，采用基于效果的付費方式和調價機制，需要配之以后獎勵的財政資金支持方式。對經審核符合條件的項目，在項目實施并取得預期效益后，根據規定標準安排獎勵資金。然而，我國傳統的財政補助方式以前補助為主，是中央財政專項資金采用較為普遍的支持方式。補助資金一般用于在建或未建項目，資金使用后續效果難以預知，資金使用也容易出現挪用現象。鑒于后獎勵方式在提升環境公共產品與服務供給質量方面發揮的重要作用，水污染防治PPP模式的政府專項資金補助方式要逐步從“前補助”向“后獎勵”轉變。
此外，水污染防治領域項目類型多樣化、盈利機制差異化，需要采用多元化財政資金使用方式與之相適應。除投資補助、財政獎勵以外，融資費用補貼和政府付費也是常見的財政資金支持方式。上述方式應基于水污染防治PPP項目環節、交易結構、運作模式等綜合確定。
第四，創新可行性缺口補助方式。水污染防治領域實施PPP模式，因絕大部分項目具有顯著的外部性和公益性特征，通過政府付費構建社會資本盈利機制方式相對單一，財政支出壓力較大，不滿足有效化解地方政府債務風險的現實需求。面對新形勢新任務新挑戰，急需創新財政支出方式，構建多元化政府付費項目支付方式，拓展政府可行性缺口補助方式，綜合采用土地劃撥、收入補貼、價格補貼、項目出資、股權收益讓渡、稅收優惠等其中一種或多種，為授予開發經營權、廠網一體和行業打包等組合開發模式提供可能性，促進公益性較強的水污染防治項目構建合適的盈利機制，推動水污染防治PPP在更加廣闊的領域得到實施。
作者單位：環境保護部環境規劃院
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