●社會化資本助力環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，直接減少了初始投資壓力，大大減輕了財政負(fù)擔(dān)。
●采用政府購買服務(wù)的方式，使公共服務(wù)工作從政府機(jī)構(gòu)職能中剝離出來，改變了既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的狀況，實現(xiàn)了管辦分離，提高了效率。
●政府在項目申報和審批、土地使用、稅收、財政補(bǔ)貼、貸款等方面的大力支持，讓企業(yè)認(rèn)識到，環(huán)保產(chǎn)業(yè)是朝陽產(chǎn)業(yè)，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有特許經(jīng)營性質(zhì)，是一塊先到先得的“處女地”。
浙江省湖州市緊鄰太湖，生態(tài)環(huán)境建設(shè)起步早、力度大，且經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，有很強(qiáng)的市場意識和市場運(yùn)作經(jīng)驗。近幾年來，湖州市深入推進(jìn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行的市場化改革，新建了一批民營的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，是全面探究市場機(jī)制引入環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的典型樣本。
《中國環(huán)境報》調(diào)研組近日赴湖州市就社會化資本助力環(huán)保設(shè)施建設(shè)進(jìn)行了調(diào)研。
一、總體情況
浙江省湖州市共有污水處理廠43座，其中24座采用BOT模式運(yùn)營，19座主要采取TOT模式運(yùn)營。市區(qū)和3個縣共建有4家垃圾焚燒發(fā)電廠，全部為民間資本投入建設(shè)，采用BOT模式運(yùn)營。同時，還有民營的工業(yè)和醫(yī)療廢物處置中心、病死害動物處置中心，可日處理工業(yè)危險廢物20噸、醫(yī)療廢物10噸。
總體看來，除BOT模式的污水處理企業(yè)收入僅能基本維持運(yùn)營外，其他的民營環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)均實現(xiàn)了盈利。
湖州市采用TOT模式的污水處理廠和垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)均有10%左右的收益率。湖州市工業(yè)和醫(yī)療廢物處置中心有限公司收益率達(dá)9%。綜合來看，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期投資較大，成本回收周期較長。但由于這些項目屬于政府購買服務(wù)范疇，且是政府特許經(jīng)營，競爭壓力小，收入較為穩(wěn)定持久。
湖州市引入社會資本投資環(huán)境設(shè)施建設(shè)取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益，實現(xiàn)了社會、政府、企業(yè)的共贏。
以采用BOT模式運(yùn)營的湖州南太湖垃圾焚燒項目為例，目前已投資3.2億元，每年焚燒垃圾約30萬噸，每年發(fā)電5000余萬千瓦時。
對于企業(yè)來說，按80元/噸的價格收取垃圾處理費(fèi)，年收入約2400萬元；將發(fā)的電以0.65元/千瓦時的價格賣給電網(wǎng)，獲得收入3200余萬元。除掉機(jī)械折舊、人工、利息等成本，每年約獲利1200萬元。除經(jīng)濟(jì)效益外，企業(yè)因承擔(dān)了一定的社會責(zé)任，也樹立了良好的形象。
對于政府來說，社會化資本助力環(huán)保設(shè)施建設(shè)，直接減少了初始投資壓力，大大減輕了財政負(fù)擔(dān)。
此外，采用政府購買服務(wù)的方式，使公共服務(wù)工作從政府機(jī)構(gòu)職能中剝離出來，改變了既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的狀況，實現(xiàn)了管辦分離，提高了效率。
對于社會來說，湖州實現(xiàn)了鎮(zhèn)鎮(zhèn)均有污水處理設(shè)施，城市污水處理率達(dá)到92%以上；生活垃圾無害化處理率達(dá)100%；醫(yī)療固廢收集網(wǎng)絡(luò)覆蓋各縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村醫(yī)療衛(wèi)生點，收集率和處理率均為100%。
二、經(jīng)驗做法
湖州鼓勵民間資本進(jìn)入環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的做法主要有4個。
一是加強(qiáng)政策支持和引導(dǎo)。在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)之初，湖州市相關(guān)部門就積極吸引社會資本，在項目申報和審批、土地使用、稅收、財政補(bǔ)貼、貸款等方面均給予了支持。
如湖州市工業(yè)和醫(yī)療廢物處置中心有限公司，在規(guī)劃選址時，土地按優(yōu)惠價協(xié)商征用，免收營業(yè)稅，垃圾收集車輛按非營運(yùn)車?yán)U納費(fèi)用、進(jìn)行年檢，同時地方財政給予1500萬元的貼息貸款。
二是探索合理定價機(jī)制。企業(yè)盈利的核心是合理定價，湖州市多措并舉，保證了企業(yè)的收益。在垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的垃圾定價方面，根據(jù)企業(yè)的初始投資、運(yùn)營費(fèi)用和參照省內(nèi)其他地區(qū)的收費(fèi)情況，企業(yè)與政府達(dá)成協(xié)議，核定垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。每2~3年根據(jù)對垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的財務(wù)審計狀況、垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)的變化情況，修訂垃圾處理的價格，保證企業(yè)保本微利。
三是孕育良好的投資環(huán)境。湖州大力推進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，淘汰落后產(chǎn)能，減少污染排放。大力推進(jìn)蓄電池、電鍍、印染等高耗能、高污染行業(yè)整治提升，“十一五”以來，全市累計關(guān)停各類污染企業(yè)800余家。
在這種氛圍下，湖州市民營企業(yè)普遍認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)越來越重要，環(huán)保產(chǎn)業(yè)是朝陽產(chǎn)業(yè)，而環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有特許經(jīng)營性質(zhì)，無疑是先到先得的“處女地”。
四是進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管考核。湖州加強(qiáng)了對污染處理企業(yè)的監(jiān)督和管理。以垃圾處理為例，政府專門派人到垃圾焚燒發(fā)電廠里進(jìn)行計量。同時，環(huán)保部門對垃圾焚燒尾氣情況進(jìn)行監(jiān)督；建設(shè)部門對生產(chǎn)安全進(jìn)行評估并建立運(yùn)行管理考核機(jī)制，考核結(jié)果與每年的處理費(fèi)掛鉤。
三、存在的問題
但調(diào)研中也了解到，目前湖州市BOT模式的民營污水處理廠運(yùn)營相對困難，原因主要有3個：
一是提標(biāo)改造加大了企業(yè)成本。隨著環(huán)境保護(hù)要求越來越高，提標(biāo)改造等后期追加投入加大，企業(yè)長期處于追加投資的狀態(tài)，導(dǎo)致企業(yè)投入比預(yù)期增加。
二是扶持政策還需多管齊下。雖然我國近年來陸續(xù)出臺支持污水處理的相關(guān)政策，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。以電費(fèi)為例，污水處理廠是常年運(yùn)轉(zhuǎn)的單位，是用電大戶，電費(fèi)直接影響污水處理廠的成本核算。對于具有公益性質(zhì)的污水處理廠，國家仍按照商業(yè)用電電價收取。
三是污水處理費(fèi)征收有待加強(qiáng)。目前，湖州地區(qū)還存在一些企業(yè)從河道取水，而部分污水處理廠的污水處理費(fèi)主要通過自來水廠統(tǒng)一扣繳，從而影響了污水處理費(fèi)的征收，減少了污水處理廠的收入。
四、建議
借鑒湖州地區(qū)民營資本投入環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得的成效，建議如下：
第一，鼓勵社會資本投入。從環(huán)境管理角度說，社會化資本進(jìn)入環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，治污機(jī)制從原來的政企關(guān)系變成企業(yè)之間的民事關(guān)系，并以合同的形式對治污的成本和治污的責(zé)任進(jìn)行了明確，治污的或有成本變成了資產(chǎn)負(fù)債表上實實在在的數(shù)字，從而使治污成本剛性化。這種做法有利于提升目前我國的環(huán)境管理水平，值得借鑒和推廣。
第二，建立風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制。鑒于一些企業(yè)與政府簽訂合同時并未考慮提標(biāo)改造造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重的問題，建議在推行新標(biāo)準(zhǔn)的過程中，政府要針對一些企業(yè)存在的實際困難，在企業(yè)申請貸款、補(bǔ)貼等方面給予一定的幫助和支持。
第三，完善相關(guān)制度。目前，湖州在引進(jìn)資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，已經(jīng)形成了一定的操作規(guī)范，但仍缺乏系統(tǒng)化的政策文本和指導(dǎo)意見。鑒于一些地方由于缺乏系統(tǒng)政策導(dǎo)致的BOT合作企業(yè)以設(shè)施停運(yùn)要挾政府保證固定回報率的情況，建議盡快出臺制度規(guī)范民營企業(yè)投資環(huán)保的相關(guān)事項。
第四，加強(qiáng)配套工作。以污水處理廠為例，中水回用已經(jīng)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點。目前，BOT建設(shè)項目一般是廠區(qū)通過BOT招標(biāo)引進(jìn)社會資金建設(shè)，管網(wǎng)由政府負(fù)責(zé)投資配套建設(shè)。建議政府做好配套建設(shè)，尤其是中水回用管網(wǎng)的建設(shè)力度。
第五，加大宣傳力度。健康的環(huán)保產(chǎn)業(yè)必須要有群眾基礎(chǔ)。目前，湖州市長興縣宣傳部統(tǒng)一負(fù)責(zé)長興縣環(huán)境宣傳，收到了很好的效果。其他地方也應(yīng)借鑒長興做法，由新聞主管部門承擔(dān)環(huán)境宣傳的責(zé)任，在全社會營造環(huán)境保護(hù)的良好氛圍。
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