“十一五”期間，江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內(nèi)蒙古、山西、重慶、陜西、河北10個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)被列為國(guó)家排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)省市。這些省市試點(diǎn)工作進(jìn)展如何？涉及的污染物種類、使用年限、市場(chǎng)變化和價(jià)格變化等方面情況如何、有哪些差異？記者近日進(jìn)行了調(diào)查和采訪，了解到各地試點(diǎn)工作進(jìn)度各有不同，有的已經(jīng)建立起制度框架穩(wěn)步推進(jìn)，有的則在局地“小試”，有些還處在“醞釀?dòng)^望”期，只做了前期研究和小范圍嘗試。
涉及污染物種類有哪些？
圍繞總量控制要求，根據(jù)省內(nèi)特征污染物逐步增加
2004年，在全面開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)之前，江蘇省南通市就進(jìn)行了我國(guó)首筆排污權(quán)交易。這次交易是在當(dāng)?shù)丨h(huán)保局“牽線搭橋”之下，在當(dāng)?shù)貎杉移髽I(yè)之間進(jìn)行的COD指標(biāo)買(mǎi)賣(mài)。當(dāng)時(shí)的價(jià)格經(jīng)過(guò)論證后，為1000元/噸，使用期限為3年。
2007年，江蘇省又成為首個(gè)向財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部申請(qǐng)有償使用和交易試點(diǎn)的地區(qū)。目前，江蘇省主要圍繞太湖流域進(jìn)行水污染物排放指標(biāo)有償使用，種類不僅包括COD和SO2，還根據(jù)太湖流域水環(huán)境污染特征開(kāi)展氨氮和總磷價(jià)格課題研究，率先在全國(guó)進(jìn)行這兩種指標(biāo)的排污權(quán)指標(biāo)有償使用。
與江蘇情況相似，我國(guó)其他試點(diǎn)地區(qū)也是從“十一五”總量控制指標(biāo)COD、SO2開(kāi)始。隨后，不少試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)“十二五”總量控制指標(biāo)增加了氨氮和氮氧化物。2011年8月，內(nèi)蒙古自治區(qū)的試點(diǎn)工作開(kāi)始涵蓋4項(xiàng)主要污染物；2012年5月22日起，浙江省對(duì)氨氮和氮氧化物排污權(quán)有償使用和交易“試點(diǎn)”；2012年9月，河北省試點(diǎn)地區(qū)新建項(xiàng)目涉及氨氮和氮氧化物指標(biāo)的，需競(jìng)價(jià)獲得；重慶和湖南預(yù)計(jì)今年增加這兩項(xiàng)指標(biāo)；而陜西省也從SO2增加到4項(xiàng)指標(biāo)。
一些試點(diǎn)地區(qū)還根據(jù)區(qū)域污染物特點(diǎn)加了特定指標(biāo)的交易。比如，江蘇省增加的總磷指標(biāo)，就與太湖流域水質(zhì)富營(yíng)養(yǎng)化密切相關(guān)；山西省增加的就是本省污染物特征指標(biāo)煙塵和工業(yè)粉塵；重金屬污染治理“重地”的湖南省有償使用試點(diǎn)中就增加了鉛、鎘、砷3項(xiàng)指標(biāo)交易。對(duì)此，湖南省排污權(quán)交易中心副主任吳小平說(shuō):“增加鉛、鎘、砷指標(biāo)是為了利用市場(chǎng)手段和價(jià)格的增長(zhǎng)促進(jìn)重金屬減排。”
浙江省則采取了較為靈活的方式，各市、縣可以根據(jù)當(dāng)?shù)匦枰鲈O(shè)交易種類。其中，湖州增加了總磷，紹興則增加了氨氮和氮氧化物等。
排污權(quán)價(jià)格都是啥水平？
有償使用價(jià)和競(jìng)拍基準(zhǔn)價(jià)較穩(wěn)定，企業(yè)普遍接受，但需抑制競(jìng)拍價(jià)格過(guò)快增長(zhǎng)
通過(guò)對(duì)已經(jīng)有實(shí)際工作的9個(gè)試點(diǎn)地區(qū)調(diào)查，記者發(fā)現(xiàn)，排污權(quán)交易價(jià)格的確定多是根據(jù)各地污染治理成本等核算論證而制定，由于各試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境容量水平不同，有些存在較大的差異。
比如，江蘇省污水處理單位COD有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為2600元/年/噸，直接向環(huán)境排放水污染物的紡織染整、化工、鋼鐵、鍍鐵、電鍍、食品(味精和啤酒)等6個(gè)主要行業(yè)COD有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為4500元/年/噸；而湖南省長(zhǎng)沙市COD有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為210元/年/噸，株洲和湘潭COD有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅為188元/年/噸，相差10倍以上。
排污指標(biāo)使用期為5年的重慶市COD基準(zhǔn)價(jià)為6800元/噸，而湖南、湖北兩省僅為2000元/噸，價(jià)格相差3倍多。排污指標(biāo)均為永久使用的陜西和山西，COD價(jià)格分別為1.2萬(wàn)元/噸和2.9萬(wàn)元/噸，相差同樣較大。
自開(kāi)展試點(diǎn)以來(lái)，江蘇、浙江、湖南、重慶等地的有償使用價(jià)格均未進(jìn)行過(guò)調(diào)整；內(nèi)蒙古甚至因?yàn)榻?jīng)濟(jì)形勢(shì)的緣故下調(diào)了有償使用價(jià)格，COD由2000元/年/噸下調(diào)至1000元/年/噸，SO2和氮氧化物由1500元/年/噸下調(diào)至500元/年/噸，氨氮由6000元/年/噸下調(diào)至3000元/年/噸。進(jìn)行這樣的調(diào)整一方面因?yàn)樵圏c(diǎn)剛剛推行，價(jià)格下調(diào)能夠提高企業(yè)積極性，讓更多企業(yè)參與進(jìn)來(lái)；另一方面與目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有關(guān)。
江蘇省也曾因經(jīng)濟(jì)形勢(shì)實(shí)施了一次減半政策。2008年金融危機(jī)后，江蘇省有償使用費(fèi)兩年只收取一年的費(fèi)用，如污水處理單位COD價(jià)格由2600元/年/噸下降到1300元/年/噸等。“十一五”之后，恢復(fù)了正常價(jià)格。這次減半政策共涉及1300多家企業(yè)，企業(yè)均表示支持，但是，確實(shí)也有個(gè)別企業(yè)由于經(jīng)濟(jì)不景氣，而交不起有償使用費(fèi)。
而那些提價(jià)的試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人則表示，因?yàn)榕盼蹤?quán)指標(biāo)需求量較多、環(huán)境容量日益緊張、“十二五”減排壓力增加，原來(lái)的交易基礎(chǔ)價(jià)已經(jīng)不能充分反映出環(huán)境容量珍稀程度，所以需要對(duì)價(jià)格做出調(diào)整。
其中，陜西省在2011年將SO2價(jià)格由3600元/噸提高到6000元/噸；河北省于2012年9月提高價(jià)格，COD由原來(lái)的2500元/噸提高到4000元/噸、SO2由2000元/噸提高到3000元/噸；山西省2012年11月提價(jià)，COD和SO2各提高1000元。
山西省排污權(quán)交易中心主任張保會(huì)介紹說(shuō)，一方面，提價(jià)是向各界發(fā)出一個(gè)明確的信號(hào)，環(huán)境資源會(huì)越來(lái)越有限，企業(yè)節(jié)能減排、節(jié)約環(huán)境資源就能得到實(shí)惠，節(jié)余的資源指標(biāo)可以出售。另一方面，提價(jià)后，相當(dāng)于環(huán)保成本、準(zhǔn)入門(mén)檻進(jìn)一步提高，有些企業(yè)在上項(xiàng)目時(shí)會(huì)更加慎重，有利于遏制重污染項(xiàng)目的建設(shè)。
河北省排污權(quán)交易中心主任李志勇說(shuō)，由于污染治理成本、人工費(fèi)、管理費(fèi)都在提高，價(jià)格上漲屬于正常情況。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，價(jià)格平穩(wěn)上漲是可以接受的，企業(yè)最希望的是需要指標(biāo)的時(shí)候，能通過(guò)交易買(mǎi)到，而不是想上項(xiàng)目但沒(méi)有指標(biāo)。“希望未來(lái)的排污權(quán)交易能少一些行政手段干預(yù)，多一些市場(chǎng)手段調(diào)節(jié)。“李志勇說(shuō)。
然而，在市場(chǎng)機(jī)制不完善時(shí)，競(jìng)價(jià)中的價(jià)格容易出現(xiàn)較大浮動(dòng)。比如，湖北等地曾出現(xiàn)過(guò)競(jìng)拍交易價(jià)格增長(zhǎng)過(guò)快的現(xiàn)象，并不利于試點(diǎn)工作平穩(wěn)推行。于是，湖北省出臺(tái)政策，確定按照一個(gè)時(shí)段(連續(xù)四次以上交易)交易成交最高價(jià)加權(quán)平均價(jià)格為交易基價(jià)，使競(jìng)拍價(jià)格回到了合理區(qū)間。
指標(biāo)獲取方式和實(shí)施范圍有哪些？
對(duì)新改擴(kuò)建項(xiàng)目要求先買(mǎi)指標(biāo)，有的對(duì)老企業(yè)也開(kāi)始有要求
目前，各地試點(diǎn)的具體形式各不相同。從排污權(quán)指標(biāo)的獲取途徑看，分為直接有償使用和參與競(jìng)價(jià)兩種；從實(shí)施范圍看，多數(shù)地區(qū)只對(duì)新改擴(kuò)建項(xiàng)目提出要求，而有些地區(qū)則對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目也提出排污權(quán)有償使用；從定價(jià)方式看，有償使用費(fèi)價(jià)格由政府制定，一般低于市場(chǎng)競(jìng)價(jià)價(jià)格。而市場(chǎng)競(jìng)價(jià)則是在政府制定的基準(zhǔn)價(jià)上進(jìn)行競(jìng)拍。
目前，我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)，同時(shí)進(jìn)行有償使用和競(jìng)價(jià)，并對(duì)新老企業(yè)都有所涉及的有長(zhǎng)株潭等地區(qū)。江蘇、內(nèi)蒙古以推動(dòng)有償使用為主導(dǎo)，但前者開(kāi)始逐步對(duì)環(huán)太湖流域重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)企業(yè)都提出要求。浙江在有償使用的基礎(chǔ)上，開(kāi)展了嘉興等部分地區(qū)的競(jìng)價(jià)交易；河北、山西、湖北、陜西等“后來(lái)者”的試點(diǎn)集中于對(duì)新項(xiàng)目排污權(quán)指標(biāo)的市場(chǎng)競(jìng)價(jià)交易；重慶則在競(jìng)價(jià)交易基礎(chǔ)上，反過(guò)來(lái)對(duì)主城區(qū)開(kāi)展有償使用。
主要進(jìn)行有償使用的江蘇和內(nèi)蒙古相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，市場(chǎng)競(jìng)價(jià)中，容易出現(xiàn)競(jìng)價(jià)翻倍增長(zhǎng)、價(jià)格過(guò)高的情況。
江蘇省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心高級(jí)工程師金浩波認(rèn)為，市場(chǎng)競(jìng)價(jià)中，如果在基準(zhǔn)價(jià)上完全由企業(yè)拍賣(mài)決定價(jià)格，在現(xiàn)階段還很難與總量控制制度相銜接；另一方面，競(jìng)拍價(jià)格過(guò)高會(huì)導(dǎo)致排污指標(biāo)需求量大的企業(yè)無(wú)力承擔(dān)費(fèi)用。所以，江蘇省還沒(méi)有做過(guò)競(jìng)價(jià)拍賣(mài)，除了收取有償使用費(fèi)之外，新建項(xiàng)目的指標(biāo)買(mǎi)賣(mài)主要由政府主導(dǎo)、確定價(jià)格和限制條件，再與企業(yè)交易。政府與企業(yè)交易這種模式有利于控制區(qū)域污染物排放總量，也能夠有效抑制排污權(quán)價(jià)格過(guò)快增長(zhǎng)。
內(nèi)蒙古自治區(qū)排污權(quán)交易管理中心主任王成金則指出，在市場(chǎng)競(jìng)價(jià)中，新老企業(yè)之間的政策調(diào)整銜接不好可能產(chǎn)生矛盾。
“試點(diǎn)工作應(yīng)先易后難，首先從競(jìng)價(jià)入手，對(duì)新、改擴(kuò)建項(xiàng)目進(jìn)行控制。在市場(chǎng)競(jìng)價(jià)逐漸完善后，再啟動(dòng)排污權(quán)有償使用工作。”河北省排污權(quán)交易中心主任李志勇介紹說(shuō)。
實(shí)際上，重慶已經(jīng)開(kāi)始這么做了，從開(kāi)始只有競(jìng)價(jià)交易，到現(xiàn)在擴(kuò)大為在主城區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展二氧化硫有償使用試點(diǎn)工作。
指標(biāo)有效期上有沒(méi)有差異？
5年可配合國(guó)家總量控制計(jì)劃，有些省還未做規(guī)定
由于國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，試點(diǎn)各地在排污權(quán)指標(biāo)有效期上并不統(tǒng)一，有1年、5年和未做規(guī)定3種形式。
對(duì)此，李志勇解釋說(shuō)，購(gòu)買(mǎi)的指標(biāo)使用年限為5年較好，可以配合國(guó)家“5年計(jì)劃”的主要污染物總量控制要求進(jìn)行。如果使用年限很短，導(dǎo)致有償使用總成本高。企業(yè)接受難度大，新建項(xiàng)目也會(huì)因?yàn)槌杀驹黾佣喽贿x擇排污權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)。“當(dāng)一項(xiàng)環(huán)保新政策剛剛推行時(shí)，需要寬松的條件，起點(diǎn)可以低一些，讓企業(yè)和當(dāng)?shù)卣饾u接受。”
實(shí)際操作中，各地指標(biāo)的使用年限也很難把握。由于排污權(quán)交易剛剛開(kāi)始，不少地區(qū)會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r放寬使用年限。比如，浙江省規(guī)定排污權(quán)指標(biāo)的使用年限與排污許可證期限一致，一般不超過(guò)5年，到期后，由環(huán)保部門(mén)根據(jù)排污許可證登載的排污權(quán)數(shù)量，結(jié)合減排任務(wù)，重新核定和分配排污權(quán)。
由于試點(diǎn)較早，浙江省還有排污權(quán)期限存在20年的情況，目前是按照“老人老辦法”的規(guī)則進(jìn)行處理。據(jù)介紹。目前，大部分的指標(biāo)有效期已經(jīng)按省里的要求，統(tǒng)一不超過(guò)5年。
“由于排污指標(biāo)價(jià)格較高，企業(yè)一旦購(gòu)買(mǎi)，可以長(zhǎng)期使用。”張保會(huì)解釋說(shuō)，沒(méi)有規(guī)定使用年限有兩個(gè)原因。第一，簡(jiǎn)化管理工作，指標(biāo)一旦屬于購(gòu)買(mǎi)者，不需要進(jìn)行額外管理。第二，降低購(gòu)買(mǎi)者承擔(dān)的費(fèi)用，由于購(gòu)買(mǎi)一次指標(biāo)需要交一次手續(xù)費(fèi)，沒(méi)有使用年限的規(guī)定就不需要多交手續(xù)費(fèi)，為購(gòu)買(mǎi)者減負(fù)。
而陜西方面則表示，目前先執(zhí)行這樣的規(guī)定，等國(guó)家出臺(tái)相關(guān)規(guī)定后，將按國(guó)家政策執(zhí)行。
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