近日，從發(fā)改委網(wǎng)站獲悉，為完成“十二五”規(guī)劃時期的節(jié)能減排指標，政府部門將投入2萬多億元人民幣，全社會共計將投入超4萬億元人民幣。4萬億“碳蛋糕”規(guī)模前所未有 ，如何合理規(guī)劃分配呢？筆者認為首先需要反思近幾年的節(jié)能減排工作，分析工作中存在的問題。在此基礎上，對政府作用的領域、方式等進行詳細的規(guī)劃，才能使4億元發(fā)揮作用。
近年來，我國各級政府不斷加大節(jié)能減排工作力度，國務院制定了促進節(jié)能減排的一系列政策措施，各地區(qū)也相繼做出了工作部署，加強了重點行業(yè)、重點企業(yè)和重點工程的節(jié)能工作，但節(jié)能減排面臨的形勢仍然依然嚴峻 。
筆者認為原因有二：一是能源定價沒有完全市場化，二是行政體制和政績考核體制所導致的政府失靈。首先，目前我國對能源生產(chǎn)有多種補貼形式，價格補貼使能源價格低于生產(chǎn)成本。同時能源定價也沒有考慮環(huán)境和其它外部因素，這樣的定價機制既不利于能源的有效合理使用，也不能激勵企業(yè)降低能耗。其次，行政性的命令是中國式節(jié)能減排的最基本特征。在節(jié)能減排的某些領域，市場這只看不見的手被捆綁起來，過于依賴政府這只看得見的手。而在有些領域，本應需要政府這只看得見的手充分發(fā)揮作用，然而政府嚴重失靈，如對企業(yè)的監(jiān)管和環(huán)保法律的實施等。由于能源、原材料等生產(chǎn)要素價格沒有充分市場化，加之環(huán)境保護執(zhí)法不嚴，企業(yè)成本自然就被低估，輕易獲取超高利潤。這樣就變相地鼓勵企業(yè)浪費性地使用能源、加大能耗，鼓勵企業(yè)加大污染力度。嚴格執(zhí)行節(jié)能減排的企業(yè)獲得的利潤降低，沒有嚴格遵循的企業(yè)獲得驚人的利潤，產(chǎn)生劣幣驅(qū)逐良幣的效應。簡而言之，能源定價市場化不充分，政府有形之手失靈必然產(chǎn)生悲劇性后果，使節(jié)能降耗陷入了囚徒困境之中。
在節(jié)能減排中，政府更多考慮增進社會效益，通過減少主要污染物排放總量改善環(huán)境，同時通過降低能源消耗強度提高國家能源安全。企業(yè)則要求在利潤不大幅下降的前提下開展節(jié)能減排。政府政策目標與企業(yè)的利潤不一致，存在一定程度的利益博弈，往往會削弱節(jié)能減排政策的預期效果。因此，要有效開展節(jié)能減排，政府必須建立適宜的政策環(huán)境，促使企業(yè)開展節(jié)能減排。可通過以下幾個方面：
一是能源定價市場化。深化資源性產(chǎn)品價格改革，建立充分反映市場供求、資源稀缺程度以及環(huán)境損害成本的能源定價機制。這樣的定價機制將會有利于能源的有效合理使用，從而影響到中長期的能源需求，提高能源效益。邊際成本和機會成本定價是制定合理的價格水平和價格結(jié)構(gòu)的基本原則。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中，能源市場改革會引起能源價格上漲，政府必須運用基于稅收和分配政策的社會經(jīng)濟和財政措施去抵消價格上漲對不同消費群的不利影響。
二是開展節(jié)能減排技術(shù)研究。研發(fā)活動中存在市場失靈，如果完全讓市場中的資金來支持研發(fā)活動，私人研發(fā)投入就會低于經(jīng)濟和社會所需的水準，所以政府要深入實施節(jié)能減排技術(shù)研究，通過國家科技重大專項和國家科技計劃等對節(jié)能減排相關(guān)科研工作給予支持，推動建立以企業(yè)為主體、市場為導向、多種形式的產(chǎn)學研戰(zhàn)略聯(lián)盟，鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入。實施節(jié)能減排重點行業(yè)共性、關(guān)鍵技術(shù)及重大技術(shù)裝備產(chǎn)業(yè)化示范項目，推廣潛力大、應用面廣的重大節(jié)能減排技術(shù)。培育節(jié)能服務市場，推進污染治理市場化，促進節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，鼓勵引導消費者使用高效節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。
三是完善體制和政策體系。充分發(fā)揮市場機制作用，有效運用價格、收費、稅收、財政、金融等經(jīng)濟杠桿，促進能源節(jié)約和環(huán)境保護。研究出臺環(huán)境稅，積極研究低碳經(jīng)濟發(fā)展特別是新能源發(fā)展的稅收政策。要從投資引導向稅收調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)移，對浪費資源污染環(huán)境和危害健康的消費品，征收消費附加稅，或者提高稅率。盡快制定節(jié)能、節(jié)水、資源綜合利用和環(huán)保產(chǎn)品目錄及相應稅收優(yōu)惠政策。完善對廢舊物資、資源綜合利用產(chǎn)品增值稅優(yōu)惠政策。
在投資項目選擇上，國家應向節(jié)能環(huán)保的方向傾斜。政府應進一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大財政基本建設投資向節(jié)能環(huán)保項目的傾斜力度；中央財政應加大對節(jié)能減排的投入力度，強化節(jié)能減排的政策導向。完善資源開發(fā)生態(tài)補償機制；建立跨流域、跨區(qū)域的生態(tài)補償機制，增強流域及相關(guān)區(qū)域污染減排的能力和主動性，促進流域、區(qū)域間的和諧發(fā)展。建立環(huán)境污染責任保險制度，完善綠色信貸機制，鼓勵和引導金融機構(gòu)加大對循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟、環(huán)境保護及節(jié)能減排技術(shù)改造項目的信貸支持。
作者為財政部財政科學研究所博士后
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