究其根本，地方政府因保護(hù)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”利益犧牲流域水環(huán)境為代價(jià)，是導(dǎo)致我國(guó)跨界水污染問(wèn)題愈演愈烈的主因。而由于地方分割、部門分割所引發(fā)的流域治理碎片化，則是造成我國(guó)跨界水污染治理效果不彰的癥結(jié)所在。因此，跨界水污染治理實(shí)質(zhì)是一個(gè)府際治理問(wèn)題，其中交織著中央政府與地方政府間、地方政府上下級(jí)間、橫向地方政府間、部門政府間以及政府與非政府力量間的多重利益博弈關(guān)系。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治環(huán)境下，建立起跨界水污染治理中的府際協(xié)作機(jī)制具有重要意義，有助于形成利益兼容的激勵(lì)機(jī)制與責(zé)任共擔(dān)的約束機(jī)制。具體包括以下四個(gè)方面。
首先，中央或高層政府必須把跨界水污染防治成效作為核心指標(biāo)，納入地方政府官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，以鼓勵(lì)和推動(dòng)地方政府在跨界水污染防治上的切實(shí)合作。由于當(dāng)前的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)取向存在過(guò)分強(qiáng)調(diào)GDP等經(jīng)濟(jì)硬指標(biāo)的“形式政績(jī)”而忽視環(huán)境質(zhì)量等“實(shí)質(zhì)政績(jī)”，注重單個(gè)行政轄區(qū)的政績(jī)考核而缺乏通盤考慮等問(wèn)題，地方政府出于地方利益最大化的“理性選擇”和“搭便車”的趨利避害心理，必然采取GDP崇拜的競(jìng)爭(zhēng)策略，而對(duì)于跨界水污染治理問(wèn)題則缺乏動(dòng)力。
換言之，當(dāng)面臨形式政績(jī)的追求與跨界水污染合作治理時(shí)，地方政府官員為了任期政績(jī)普遍會(huì)作出不合作或中斷合作的選擇。因此，將水污染防治等環(huán)保指標(biāo)納入政府績(jī)效考核體系的核心指標(biāo)中，以構(gòu)建合理的任期目標(biāo)責(zé)任考核制度。同時(shí)，政績(jī)考核范圍和指向不能僅限于單個(gè)行政區(qū)，還應(yīng)考慮對(duì)周圍行政區(qū)的貢獻(xiàn)和損失，以此形成“一損俱損，一榮共榮”的利益相關(guān)者發(fā)展價(jià)值取向，從而確保地方政府官員持續(xù)關(guān)注跨界水污染治理問(wèn)題。
其次，完善我國(guó)流域內(nèi)區(qū)際政府間的利益補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)利益交換實(shí)現(xiàn)地方政府間發(fā)展權(quán)利的平衡。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，流域內(nèi)地方政府間圍繞先發(fā)與后發(fā)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)等，展開(kāi)了公開(kāi)乃至白熱化的利益博弈與競(jìng)爭(zhēng)。從這個(gè)角度看，跨界水污染問(wèn)題實(shí)際上反映了流域內(nèi)區(qū)際政府間因發(fā)展權(quán)利失衡而導(dǎo)致的府際沖突。因此，讓流域內(nèi)地方政府回歸到理性利益博弈的軌道，必須總結(jié)既有經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善區(qū)際政府間的利益補(bǔ)償機(jī)制：一是流域生態(tài)價(jià)值評(píng)估機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，流域的區(qū)際補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)盡可能地以流域生態(tài)價(jià)值為依據(jù)，加強(qiáng)對(duì)流域生態(tài)進(jìn)行實(shí)物和價(jià)值兩方面的核算，并將其納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，通過(guò)對(duì)GDP的修正，為流域生態(tài)區(qū)際補(bǔ)償提供理論基礎(chǔ)。二是水環(huán)境保護(hù)的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制。可由中央或高層政府統(tǒng)籌安排，根據(jù)各地區(qū)的生態(tài)保護(hù)優(yōu)劣來(lái)安排財(cái)政激勵(lì)政策。向所有用水單位、企業(yè)、個(gè)人征收合理性的水資源保護(hù)費(fèi)，并對(duì)水質(zhì)保護(hù)和水質(zhì)改善成就突出的地區(qū)給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。三是橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。由流域內(nèi)下游政府及直接受益的相關(guān)地方政府，通過(guò)省際間橫向轉(zhuǎn)移支付或省內(nèi)、市際間的橫向轉(zhuǎn)移支付方式，建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，用于補(bǔ)償上游政府的區(qū)域水資源使用權(quán)、生態(tài)林業(yè)用地使用權(quán)、限制傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展權(quán)益等方面的損失以及生態(tài)工程管護(hù)、自然保護(hù)區(qū)管護(hù)等費(fèi)用。四是生態(tài)補(bǔ)償基金營(yíng)運(yùn)機(jī)制。補(bǔ)償基金的營(yíng)運(yùn)包括補(bǔ)償基金的籌集、轉(zhuǎn)移支付方式、基金的使用等內(nèi)容。就基金籌集而言，應(yīng)改變地方財(cái)政收入的單一籌資渠道，可考慮建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償稅以消除部門交叉、重疊收費(fèi)現(xiàn)象。同時(shí)建立有社會(huì)各界、受益各方參與的多元化、多層次、多渠道的生態(tài)環(huán)境基金投融資體系。而補(bǔ)償基金的確定，可根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝凇DP總值、財(cái)政規(guī)模等因素綜合確定一個(gè)撥付比例，并保證補(bǔ)償基金能夠不斷按照這一比例得到及時(shí)補(bǔ)充。
再次，建立和落實(shí)對(duì)跨界水污染事故中地方政府一把手的政治問(wèn)責(zé)機(jī)制，加大對(duì)跨界水環(huán)境污染的行政監(jiān)察和責(zé)任追究力度。改革對(duì)流域政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)導(dǎo)向，完善流域政府間的利益補(bǔ)償機(jī)制等側(cè)重于對(duì)跨界水污染的預(yù)防和治理，但缺少對(duì)水污染事故發(fā)生后的問(wèn)責(zé)和責(zé)任追究。建立和落實(shí)跨界水污染治理的事后懲戒機(jī)制，一方面要嚴(yán)格落實(shí)地方黨政一把手對(duì)地方環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)的制度，并對(duì)相關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)。另一方面，在完善下游生態(tài)受益區(qū)對(duì)上游生態(tài)貢獻(xiàn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)，要建立跨界水污染的賠償機(jī)制。上游區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中對(duì)下游區(qū)域造成污染，致使下游區(qū)域飲用水、農(nóng)作物、土壤受污染時(shí)，應(yīng)當(dāng)由上游地區(qū)政府或排污企業(yè)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償?shù)呢?zé)任。
最后，構(gòu)筑跨界水污染治理中政府間伙伴關(guān)系的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，促使跨界水污染問(wèn)題盡快轉(zhuǎn)化為政策議題。傳統(tǒng)上，缺少一套政府間伙伴關(guān)系的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，從而難以使跨界污染問(wèn)題上升為流域政府的迫切政策議題，也是跨界水污染產(chǎn)生的重要原因。鑒于此，應(yīng)該在上級(jí)政府這個(gè)單一壓力源之外，構(gòu)筑一個(gè)涵蓋政府、人大、政協(xié)、媒體、非政府組織、企業(yè)、公民等多方主體參與的壓力傳導(dǎo)機(jī)制。這有利于關(guān)注跨界水污染的各種呼求通過(guò)不同途徑得以釋放，轉(zhuǎn)而向涉污各方政府施加更多、更大的壓力，并最終達(dá)成務(wù)必解決的政策議題，使日益嚴(yán)峻的跨界水污染問(wèn)題得到真正重視和解決。
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